公益专项基金屡遭质疑 该如何规范

　　“2013年免费午餐基金2513多万元的总支出由几部分构成：捐赠支出、执行成本、筹资费用、管理费用。”近日，成立3周年的中国社会福利基金会免费午餐基金，发布了2013年年度财务报告。

　　免费午餐基金是中国社会福利基金会下属的专项基金。近年来，这类下属于某一基金会的专项基金的财务透明度问题备受关注。我国究竟有多少专项基金，官方没有准确的统计数字。

　　近期，中国公益研究院研究部的一项名为《专项基金透明现状、挑战与出路》的研究报告（以下简称“研究报告”）指出，根据年检报告，2012年捐赠收入最高的20家全国性公募基金会中，16家有289个专项基金。其中，中国红十字基金会下属的嫣然天使基金、中国青少年发展基金会下属的爱心衣橱基金，以及中国社会福利基金会下属的免费午餐基金，都已经是公众熟知的专项基金。

　　1999年9月，民政部曾印发《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》，首次对“社会团体专项基金”作出官方定义，此后，官方再也没有对“专项基金”进行过法理上的界定。由于缺少明确的制度规定，近年来，一些被评为5A级别的全国性公募基金会及其设立的专项基金，相继成为网络质疑和举报的目标，公众质疑的原因大都集中在专项基金的财务信息不透明。

　　被关注的问题包括，没有独立法人资格的专项基金，应该如何通过信息公开提升公信力；作为托管人，基金会应该向专项基金提出什么样的信息公开要求；随着基金会登记注册门槛降低，专项基金会否迎来更多的发展机遇？

　　专项基金信息公开状况有差异

　　研究报告从捐赠收支等5个方面对16家基金会的244个专项基金进行监测，结果显示，只有45个专项基金（18%）通过基金会官方网站或专项基金自建网站公开了相关信息。从各类信息的公开情况看，公开捐赠收支情况的占33%（占可公募专项基金的47%），公布年度总结的只有20%。

　　民政部《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》中规定，基金会应当建立健全内部制度，将所有分支机构、代表机构、专项基金以及各项业务活动纳入统一管理，可见，专项基金信息公布法定义务人是基金会。

　　在上述16家有专项基金的全国性公募性基金会中，有11家在其“专项基金管理办法”中提出了定期（每年或半年）向基金会提交工作报告或项目结项报告、财务报告之类的要求；12家基金会的官方网站为专项基金设立了专题、专栏。

　　中国社会福利基金会副理事长兼秘书长缪力表示，基金会下设的专项基金中，超过80%的建立了自己的网站页面或微博，“我们要求分支机构和专项基金要加强信息公开透明工作，任何重大募捐活动和公益项目都必须在媒体上公示信息，接受社会公众监督”。她以免费午餐项目为例介绍说，免费午餐项目运用微博平台，坚持每天信息公示。有的开餐学校所在地区是偏远山区，没有手机信号，但我们也要把信息公开的问题解决好，到有手机信号的地方把微博发出去，这样每天的就餐人数、就餐情况都会及时公开，捐赠人可以通过基金会的网站来随时查询捐赠信息，今天捐的，明天网站上就能看到。

　　专项基金是中国红十字基金会的重要捐赠收入渠道，2012年，通过专项基金筹到的善款占当年筹款总额的80%以上。从2007年开始，红基会对主要的专项基金开展审计，并在官方网站的二级页面公示。

　　中国红十字基金会要求所有的募捐所得都要先进入红基会的统一账户，红基会根据专项基金提出的费用预算申请作出资金拨付决定，此外，红基会还主动为旗下的专项基金管理团队做财务、法律知识培训，为避免遭受关联交易、利益输送等质疑，红基会在进行重要商品、服务采购时，出台了招标采购等规定。

　　研究报告分析了专项基金信息公开状况存在差异的原因，有些专项基金由独立团队运作，办公地点离基金会较远，沟通成本高，个别基金会不重视专项基金信息公开，支持力度不足。有些专项基金活力、能力、影响力很大，而有些基金快速反应能力和管理灵活性不足，无力满足专项基金追求卓越透明的配套需要。

　　专项基金升格的步伐可能加快？

　　专项基金每年要给母体基金会支付比例不等的管理费，在免费午餐基金的2013年年度财务报告中，管理费由两部分组成，一部分是基金自身的管理费，另外一部分是交给中国社会福利基金会的管理费用。

　　据缪力介绍，中国社会福利基金会对于新成立的专项基金，最低的原始资金要求是100万元人民币，专项基金启动，基金会按照10%的比例提取管理费，在基金会财务管理上设账，帮他们培训、租办公室，进行信息发布。“提取管理费的标准是按照我们对专项基金所付出的成本和专项基金能接受的情况进行协商的。”

　　也有例外，李连杰发起设立的壹基金在转型为公募基金会之前，属于中国红十字会总会下属的专项基金，当时中国红十字会总会没有收取管理费，中国青少年发展基金会没有收取爱心衣橱基金的管理费，一些公益界资深人士指出，这些都是不可复制的特例，中国红十字总会和中国青少年发展基金会可能是看重这些专项基金发起人的社会知名度和影响力。

　　除了支付管理费之外，专项基金没有独立的法人资格，不能拥有自己的公章和独立账户，开展公益项目要受到一定限制。

　　按照2004年颁布的《基金会管理条例》规定，市级人民政府民政部门并无基金会注册登记的权限，但是，相关政策正在松动。2009年7月，民政部与深圳市共同签署了关于民政事业综合改革合作协议，授权深圳开展基金会登记管理试点探索。得益于这一政策，壹基金在深圳注册成为地方性公募基金会，上海、北京等城市也紧随其后，2012年，民政部把非公募基金会登记管理权限下放到广州市民政局。

　　业内人士指出，随着非公募基金会注册登记的逐渐放开，专项基金升格为基金会的步伐可能要加快。