◎徐有俊（申银万国证券研究所宏观经济分析师）
自今年1月7日宁夏召开“两会”以来，2014年全国地方政府“两会”陆续拉开大幕。通过对已经发布和媒体公开报道的地方工作报告的研究，我们发现，今年地方政府将工作重点放在空气治理、生态保护、民生保障、地方政府债务、淘汰落后产能等方面。
2014年主要目标增速变化
地方政府的经济增速、固定资产投资、消费增长目标，均比去年实际有所下调。这是对“十二五”经济增速下台阶的衔接，反映了未来经济发展面临劳动力成本等约束。
增长目标下调西高东低阶梯分布
·目标增速为何下调
2014年全国经济目标平均增速较2013年降低了1个百分点，东部地区经济增速调低幅度小于中西部地区经济下调幅度。其中，东部地区平均降低0.45个百分点；中部地区平均降低1.42个百分点，主要受到吉林和黑龙江两省大幅下调经济增速带动所致；西部地区平均降低1.25个百分点。
从已经公布的28地方2014年目标经济增速看，广东目标上调0.5个百分点至8.5%；有6个地方经济目标与去年持平，包括东部的上海和浙江，中部的江西和湖北，西部的新疆和西藏；其他21个地方的目标均比2013年有不同程度的降低，呈现西高东低分布格局。
笔者认为，关于地方经济目标增速下调主要有以下几方面原因：
首先，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确规定今后对地方党政领导班子和干部的各类考察标准，其核心就是不能仅仅将各个地区的GDP和经济增速作为政绩评价的主要指标，而应把质量、效益和经济的可持续发展、民生改善、社会和谐进步、生态文明建设、党建等作为考核评价的重要内容，并加大对资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重，总体上更加重视对科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核。
中央对地方政府考核目标改进，取消对经济增长率排名考核，转向发展质量、发展方式和发展后劲的综合考核指标，对地方考核由量向质转变，使得地方政府降低了对经济快速发展的冲动。
其次，地方政府在经济发展过程中注重将长期和短期结合、成果和成本对照、质和量纳入到政绩中。注重从长期利于经济发展的角度考虑，改变过去地方政府在任期内为了强化经济增长，大幅提高杠杆进行负债经营，以高投入、高能耗、高污染搞了很多重复建设和“政绩工程”的做法，减少资源浪费，通过去杠杆去产能增强经济发展的可持续性。
最后，地方政府调低经济增长目标，是对“十二五”增速下台阶的衔接，反映了未来经济发展面临劳动力成本等约束。这适应了当前国内外经济形势的变化，体现了“稳中求进”的总基调。
·2013年东部完成最好
从各地2013年的实际经济增速和地方“两会”制定的目标增速比较看，16个地方没有完成2013年的经济增速目标，15个地方完成2013年度制定的经济增长目标。平均实际完成增速低于平均目标增速0.61个百分点。
整体看，东部地区实际完成增速与制定目标增速的差值要小于西部和中部地区。东中西部地区实际经济增速平均比目标增速分别低0.03个百分点、1.01个百分点和0.73个百分点。其中，吉林、黑龙江和内蒙古实际经济增长大幅低于其目标增速，分别降低了3.7个百分点、3.0个百分点和3.0个百分点，为了更好地与经济发展情况相衔接，2014年这三个地方下调目标经济增速的幅度也是最大的。
从经济目标的完成情况看，天津、广东、安徽完成情况较好，其实际经济增速分别比目标高出0.5个百分点、0.5个百分点和0.4个百分点。
整体看，各地经济增长趋缓，上涨的幅度和空间都相对较小，经济下行的压力较大。
·2014年更关注结构调整
从2014年各地制定的经济发展目标来看，已不再追求过高的经济目标，更加关注经济结构调整和转型、改善民生等。
2014年各地GDP预期目标均值为9.66%，最高的是贵州和西藏，分别为12.5%和12.0%，最低的是北京和上海，分别为7.5%和7.5%。2012年和2013年各地GDP预期目标平均值分别为11.2%和10.6%，2014年GDP预期目标比2012年和2013年则进一步回落。
从中东西分地区看，各地政府制定的2014年的GDP增长目标呈现“西高东低、阶梯分布趋势”格局，东部省市的GDP增速平均为8.8%，中部地区平均GDP增速为9.1%，西部地区的平均GDP增速为10.7%。
CPI平均目标值3.6%
2013年全年物价涨幅2.6%，在产能过剩、需求不足以及外围大宗商品价格上涨乏力的背景下，通货膨胀压力不大，其波动主要取决于基数效应和食品价格波动。预计2014年CPI为2.7%左右，和2013年基本持平。考虑到今年仍面临着大宗商品走势不确定、输入性通胀压力增大等多种因素，地方“两会”高度重视对今年物价的调控。
从地方两会制定的2014年CPI目标值看，各地对今年物价涨幅主要定为3.5%和4%两档，西部地区在设定目标上有较大弹性，东中部除了北京和湖北目标物价涨幅为4%外，其他地方物价目标涨幅均为3.5%；西部地区的陕西、西藏、广西、青海、新疆今年物价目标涨幅为4%，其他西部地方则制定了3.5%的物价目标涨幅。
各地方政府大力完善主要由市场决定价格的价格运行机制，健全居民用水、用电、用气阶梯式价格制度，稳步推进药品、医疗、教育、交通等公用公益事业价格改革。增大对困难群众的基本生活价格补贴，确保低收入居民日常生活不因物价上涨而受影响，全面推进保供应、抓流通、重监管、稳预期等各项工作，保持物价总水平基本稳定。
固定资产投资增速全面大幅下调
·2013年与2014年目标增速
与2013年相比，已公布的地方“两会”数据表明今年全国平均固定资产增长目标下调1.81个百分点。东部地区平均下调0.43个百分点；中部地区平均下调2.17个百分点；西部地区平均下调2.50个百分点。
24个代表性的省市区中，上调目标的3个省市 （天津、广东和云南），下调目标的15个地方，6个地方目标与上年持平。其中，宁夏、吉林、贵州、新疆、甘肃的下调幅度较大，都超过5个百分点。
·2013年实际增速和目标增速
从2013年各地固定资产投资实际增速和地方“两会”制定的目标增速比较看。河北、黑龙江、辽宁、宁夏和陕西未完成外，各省市均达到固定资产投资预定目标。其中，辽宁和黑龙江实际完成大幅低于目标，实际完成分别比目标降低4.6个百分点和6.0个百分点。广东、湖北、青海、云南和西藏分别高出目标3.3个百分点、5.8个百分点、5.3个百分点、4.4个百分点和10个百分点。
整体看，东部地区实际平均固定资产投资增速比目标提高0.43个百分点；中部地区实际平均固定资产投资增速比目标提高0.3个百分点；西部地区实际平均固定资产投资增速比目标提高2.2个百分点。
中部地区的实际完成与预期目标差值要小于西部和东部地区。西部、东部和中部地区平均实际投资增速比平均目标增速分别高出9.75个百分点、8.21个百分点和5.21个百分点。
·西部地区目标增速下调较大
2014年已公布数据显示，除了少数地方未下调投资增速外，其他地方均不同程度地下调了目标投资增速，全国平均投资增速为19.6%。
与2013年各地方实际投资增速比较看，2014年西部地区固定资产投资目标增速下调幅度比较大，东中部则相对下调幅度不大。
东部地区平均目标投资增速比2013年实际增速降低0.77个百分点，中部地区平均目标投资增速比2013年实际增速降低2.47个百分点；西部地区平均目标投资增速比2013年实际增速降低4.72个百分点。
其中，贵州、宁夏、湖北、新疆、甘肃和青海今年目标增速相对2013年的实际增速下调幅度较大，下调幅度均达到了5个百分点。
社会消费品零售总额增速略有降低
·2014年目标增速下滑
从可得数据看，今年社会零售增速目标均较2013年出现不同程度的下滑，总体降低了1.78个百分点。其中，东部地区平均降低1.25个百分点；中部地区平均降低1.67个百分点；西部地区平均降低2.25个百分点。
·压缩“三公消费”带动下滑
从2013年各地实际社会消费品零售总额增速和地方“两会”预期目标增速比较看，除天津实际目标与上年持平外，其他地方都没有完成目标。
全国平均实际社会消费品零售总额增速比2013年目标降低1.65个百分点，这主要和去年压缩“三公消费”相关，带动了社会零售增速的下滑。
东中西部平均实际增速比平均目标增速分别低0.98个百分点、1.58个百分点和2.19个百分点。
·增速出现分化
2014各地社会消费品零售总额增速目标与2013年的实际社会消费品零售总额增速出现分化，但整体的变化幅度不大。
东部地区的广东和福建分别比2013年实际社零消费增速提高了0.8个百分点和0.3个百分点；中部地区河南和湖北分别比2013年实际社零消费增速提高了0.2个百分点和0.2个百分点；西部地区的陕西、广西、内蒙古和新疆分别比2013年实际社零消费增速提高了1.2个百分点、0.7个百分点、0.2个百分点和0.6个百分点。
2014年政策重点
一、加强空气污染治理，增强生态环境保护二、加快新型城镇化建设，促进城乡一体化发展三、着力改善民生，提升保障力度四、淘汰落后和过剩产能，促进企业升级和转型五、健全债务管理制度，建立风险预警机制
加强空气污染治理增强生态环境保护
随着工业生产的步伐加快，空气质量问题成为大家关注的焦点。今年多个地方政府工作报告中都提及了空气污染治理，增强生态环境保护。
造成雾霾污染主要来源包括各种污染源向空气中直接释放的细颗粒物，如烟尘、粉尘、扬尘；以及部分具有化学活性的污染物在空气中发生反应后生成的细颗粒物，如汽车尾气、工业生产、日常发电等。
PM2.5指标首次在2012年全国“两会”报告中被提及，但是一直没有以约束性指标写入地方政府工作报告中。近来，我国多个城市发生大面积、长时间雾霾污染现象，主要是因为空气中的细颗粒物浓度超标，造成了环境恶化增强、人体不适加剧等状况发生。
今年地方政府增大了对空气质量的治理，部分地方还提出了明确的约束性目标，例如北京的政府工作报告中就提出了今年二氧化碳排放量下降2.5%以上，细颗粒物年均浓度下降5%左右。
此前，环保部对不同城市的具体情况提出了相对应目标，首要大气污染物超标不超过15%的城市，力争2015年达标；超标15%以上、30%以下的城市，力争2020年达标；超标30%以上的城市，要制定中长期达标计划，力争到2030年全国所有城市达到空气质量二级标准。此次，多个地方政府工作报告中提出加强对空气治理正是呼应以上目标。
加快新型城镇化建设促进城乡一体化发展
城镇化战略已经上升为国家战略层面，新型城镇化建设将成为带动我国经济发展的新动力。
新型城镇化的实质是实现产业、居住地以及生活方式的三个转变。城镇化载体是城镇，但又不简单等同于造城。
中国过去的城镇化可以归结为东部的城镇化、大城市的城镇化、工业推动的城镇化、就业的城镇化，是一种半拉子城镇化。新型城镇化的提出主要是解决过去城镇化过程中存在的问题，实现真正的城镇化。
由于新型城镇化更加强调市民化，更加强调以人为本，这使得新型城镇化本身集目的、手段、过程于一体。目的是进城农民市民化、城乡一体化以及基本公共服务均等化，手段是新型城镇化。地方政府报告中也对新型城镇化的发展路径进行了阐述。
着力改善民生提升保障力度
经济发展只是一个手段，最终目标是要改善民生，提升社会保障力度。民生问题已成为我国经济发展的出发点和立足点。改善民生和加强保障力度已成为各地政府2014年重要工作之一。
此前，中央经济工作会议重点提到了就业、住房保障和生态，笔者认为民生工作是新一届政府的重中之重，保持财政支出的结构也主要集中在民生方面。
地方政府工作报告提出了要切实关注民生问题，提出要努力解决好群众生活的基本问题，主要集中在住房、收入分配、社会保障、医疗改革、就业教育、食品安全等方面。强调要促进收入分配的合理化；加强社会保障体系的覆盖范围；妥善解决困难群众的住房问题，加快保障房建设和旧城改造；扩大公立医院综合改革试点，扶持民营医疗机构发展；提高农产品质量和食品安全水平等举措。
淘汰落后和过剩产能促进企业升级和转型
淘汰落后产能和化解产能过剩，促进经济转型成为诸多地方政府今年的工作重点。此前，国务院出台了 《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》、《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，要力保提前一年完成“十二五”期间工业行业淘汰落后产能目标任务。
此外，工信部和财政部还向国务院报送2014年工业行业淘汰落后和过剩产能目标计划，将炼铁、炼钢、焦炭等15个工业行业作为今年重点淘汰落后和过剩产能。
当前已经进入“十二五”的下半场，环保指标能否完成，成为衡量“十二五”规划成败的关键。在地方政府考核目标中也加入了环保指标，这对于地方政府淘汰落后产能和过剩产能将起到积极的推动作用。
健全债务管理制度建立风险预警机制
中央经济工作会议上，地方债务问题被提高到重要高度，单列作为2014年的重点任务之一。
解决地方债务问题，会议提出两方面举措：
第一是源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。此前地方债务审计已经摸清地方债务总量及结构，在此基础上实现对存量的监控。新增债务严格举债程序，预计一般性支出以及公益性支出严禁通过发债融资，对举债的项目收益、信息披露等要严格，实现对增量债务的控制。
第二，明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。通过考核制度的改革，实现谁举债谁负责的机制，对地方政府过度融资行为进行约束。
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