我国政府性债务总体风险可控

　　审计署30日公布全国政府性债务审计结果，截至6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控，但部分地方政府性债务管理存在风险隐患——

　　审计署新闻发言人陈尘肇在接受本报记者采访时表示，政府性债务在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，全面摸清债务底数，客观反映债务情况和债务管理中的问题，不仅有助于科学研判和防控风险、建立规范的举债融资机制，还有助于促进政府职能转变，深化投融资、财税等体制机制改革，保障经济社会持续健康发展。

　　政府性债务风险总体可控

　　如何衡量政府性债务风险是否可控？国际上通用的3大“工具”即负债率、政府外债占GDP的比率、债务率和逾期债务率。我国政府性债务的这3项衡量指标，均低于国际通常使用的参考标准

　　我国政府性债务多投向具有较强建设性、发展性和自偿性的项目，不仅能带动经济增长和财政收入的增加，也有利于进一步增强偿债能力

　　与2011年全国地方政府性债务审计相比，本次审计包括中央、省、市、县、乡五级政府，增加了中央和乡镇两级政府。同时，对于有些地方出现的通过融资平台公司之外的国有独资或控股企业、自收自支事业单位进行融资等新情况，审计在债务划分上也进行了新的梳理与对应。

　　陈尘肇表示，“经过本轮全面审计可以明确，从我国经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，我国政府性债务风险总体可控。”

　　如何衡量政府性债务风险是否可控？

　　国际上有通用的三大“工具”，即负债率、政府外债占GDP的比率、债务率和逾期债务率。此次发布的审计公告显示，我国政府性债务的这三项衡量指标，均低于国际通常使用的参考标准。

　　数据显示，截至2012年底，全国政府性债务负债率为39.43%，低于国际60%的控制标准参考值。世界上不少国家负债率都相对较高。比如，2010年以来爆发债务危机的欧洲五国2011年负债率为：希腊135.4%、意大利117.8%、爱尔兰96.2%、葡萄牙91.1%、西班牙74.0%；2012年美国负债率为106.5%，日本为237.9%。

　　再看第二个指标，即全国政府外债占GDP的比率为0.91%，远低于国际20%的控制标准参考值。这表明我国经济增长对政府外债依赖程度较低，不易受国际金融市场波动的影响，应对和解决政府性债务问题的自主性和能力更强；反过来说，我国政府性债务对国际金融市场的影响也比较小。此外，我国三大类政府性债务的逾期债务率均处于较低水平。

　　对我国政府性债务负担进行分析时，不仅要参考国际风险指标，还要综合考虑我国自身情况。“国际上很多国家政府性债务大多用于消费性等支出，我国则不同，我国的政府性债务多投向具有较强建设性、发展性和自偿性的项目，不仅能带动经济增长和财政收入的增加，也有利于进一步增强偿债能力。”陈尘肇说。

　　具体从政府性债务与政府资产的对应关系上看，我国政府性债务大多有相应的资产和收入作为偿债保障，而且主要用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房等基础性、公益性项目，形成了大量与债务相对应的优质资产。其中，中央政府性债务相当一部分国债资金被用于投资和项目建设中。比如，中国铁路总公司（原铁道部）的债务投向铁路建设项目，该公司2013年6月底财务报表反映资产总额4.66万亿元，具有稳定的经营收入，以往债务履约情况良好。

　　此外，从我国经济发展水平看，我国政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还。虽然，当前我国经济增长速度有所放缓，但与其他国家相比仍保持较高的水平，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。未来，随着我国经济体制改革的深化，市场在资源配置中决定性作用的增强，现代市场体系的完善，市场决定价格机制的形成，我国政府或有债务的边界将不断缩小，债务规模将得到有效控制，部分存量或有债务也可能逐步剥离。

　　明确政府性债务3种类型

　　“政府性债务”可分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务3种类型。其中，第一种特指需由财政资金偿还的债务，属于“政府债务”，其他两种不在“政府债务”范畴内。不能将此3种类型混淆，否则会得出不恰当的结论

　　一段时间以来，国际、国内、社会各界对我国政府性债务进行了各种估算，但缺乏统一、严谨的政府性债务口径标准，估算结果也各不相同。陈尘肇表示，本次审计中，遵循国际惯例，结合我国政府性债务的特点，将“政府性债务”划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务3种类型。

　　第一种类型，即政府负有偿还责任的债务，是指需由财政资金偿还的债务，政府及其组成部门是法律意义上的负债主体，属于“政府债务”。

　　后面两种均由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属“政府或有债务”。如，政府负有担保责任的债务，指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务。其中包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务。

　　再如，政府可能承担一定救助责任的债务，是指债务人为公益性项目举借，由非财政资金偿还，政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。其中包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT、垫资施工、融资租赁和集资等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务。

　　“政府或有债务是否需要政府承担偿还责任、需要承担多少责任，取决于债务人自身的偿还能力，如果债务人自身收入状况良好，政府则不需要承担偿还责任。”陈尘肇表示。

　　因此，通过这3类划分不难看出，除了“政府债务”，其他两类中政府需要承担多少责任也得到明确。审计数据显示，2012年底，全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务分别为27707亿元和59326.32亿元，按照上述财政资金偿还的最高比例19.13%、14.64%计算，两类政府或有债务中，政府需要承担偿还责任的债务最高分别为5300.35亿元和8685.37亿元。

　　因此，运用这3个标准划分政府性债务的时候，不能将“政府或有债务”与“政府债务”混淆或是简单相加，否则会得出不恰当的结论。

　　部分地方政府性债务管理存隐患

　　一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快，年均增长19.97%；二是部分地方和行业债务负担较重，有的地区债务率已经超过100%，债务偿还压力较大；三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高；四是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金

　　从审计情况看，我国地方政府债务资金有86.77%投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域，其余债务资金用于工业、能源等方面。债务资金的投入，在经济社会发展、加快基础设施建设、改善民生和保护生态环境等方面发挥了重要作用，形成了大量优质资产，产生了较好的经济效益、社会效益和生态效益。

　　但是，此次审计发现政府性债务管理中还存在一些问题。一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快，年均增长19.97%；二是部分地方和行业债务负担较重，有的地区债务率已经超过100%，债务偿还压力较大；三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高；四是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金等。这些问题必须引起高度重视，及时采取有效措施加以解决。

　　对于产生上述问题的主要原因，陈尘肇表示，首先是因为我国经济、社会处于快速发展阶段，大量基础性、公益性项目建设资金均存在缺口。但由于我国财税体制尚不完善，地方政府普遍通过举债弥补资金缺口；

　　其次，一些地方领导干部政绩观存在偏差，片面追求经济增长，盲目举债发展；

　　再次，国家从法律层面未赋予地方政府举债权，地方政府性债务管理制度尚不健全，加之一些地方和单位的法制意识不强，违规融资、违规使用债务资金问题仍不同程度存在；

　　同时，近年来国家有关部门和地方政府虽然陆续出台了一些加强地方政府性债务管理的相关规定，但在政府性债务的预算管理、规模控制和风险预警等方面管理仍显薄弱，制度执行也不到位。

　　加强债务管理的审计“良策”

　　审计署建议，建立规范的政府举债融资机制；把政府负债作为评价领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据；进一步厘清政府与市场的关系，深化投融资体制改革；建立债务风险预警和应急处置机制

　　下一步，审计机关还将进一步加强对政府性债务的审计监督，建立起对政府性债务“借、管、用、还”各环节的动态化、常态化审计机制

　　党中央、国务院高度重视政府性债务问题，从体制、机制和源头上对加强政府性债务管理作出了一系列重大部署。2011年以来，国务院有关部门和地方政府积极采取有效措施完善相关制度，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得一定成效。

　　中央经济工作会议将“着力防控债务风险”作为2014年经济工作的六项主要任务之一。从审计的角度来看，陈尘肇给地方政府提出4条建议。

　　一是建立规范的政府举债融资机制，实现阳光、规范融资；健全完善政府性债务预算管理、规模控制、举借审批、统计管理等制度；坚决制止地方政府违规担保，切实加强对BT、垫资施工、信托、融资租赁等融资方式的监管。

　　二是把政府负债作为评价领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据，将地方政府性债务状况纳入党政领导干部问责范围；加大对金融机构的监管力度，对违规提供资金或违规要求提供担保的，要追究相关人员的责任。

　　三是进一步厘清政府与市场的关系，深化投融资体制改革，拓宽城市建设融资渠道，完善城市公用事业服务价格形成和调整机制；深化财税体制改革，合理划分中央与地方的事权和财权，完善地方税体系。

　　四是建立债务风险预警和应急处置机制，制定化解债务风险工作方案，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范债务风险；妥善处理好在建项目的后续融资，防止因资金链断裂出现“半拉子”工程。

　　据了解，下一步，全国审计机关将进一步加强对政府性债务的审计监督，建立起对政府性债务“借、管、用、还”各环节的动态化、常态化审计机制，并将政府性债务审计与中央财政管理、中央部门预算执行、地方财政收支、党政领导干部任期经济责任审计等有机结合起来。“把政府性债务状况作为党政领导干部任期经济责任审计的重要内容，加强审计监督，强化责任追究。”陈尘肇说，将逐步通过审计，促进强化和规范债务管理，防范债务风险，提高资金使用效益，完善债务相关制度，充分发挥审计推进完善国家治理和经济社会可持续发展的积极作用。