5420万灰霾罚款该不该由财政埋单

　　近日,辽宁省首次给8个城市开出“灰霾罚单”,罚缴总计5420万元,其中沈阳市3460万元。罚款由省财政厅直接从下级城市财政资金中扣缴。“灰霾罚单”的亮相能够看出政府对环保的重视,但也引起争议。

　　支持者称,把“灰霾罚单”开给城市不乏进步意义,可以把罚款风险跟责任捆绑在一起,倒逼执政者绷紧这根弦,增强治理污染的实效,在集中供暖的北方冬季,灰霾高发已经是最大的民生问题,面对灰霾需要大家同心协力。

　　也有人质疑,高额的环境罚单,最后将落到谁的头上?罚款扣除的是政府财政资金,是来自纳税人的钱,法理上是否合适?罚款治理的方式能否有效遏制环境污染?“灰霾罚单”收入由哪个部门来支配和使用?如何制定相应的治理空气污染的实施方案,并将这笔钱及时投入?这笔钱是地方环境污染所付出的额外经济代价,也是纳税人的钱,怎么花,多长时间花出去,怎样兼顾公平?

　　罚款标准如何制定

　　按照《辽宁省环境空气质量考核暂行办法》,截至10月末,辽宁省环境空气质量考核罚缴资金总计5420万元。其中沈阳市3460万元,大连市160万元、鞍山市780万元、抚顺市160万元、本溪市20万元、营口市40万元、辽阳市500万元、葫芦岛市300万元。据介绍,罚缴资金将全部用于蓝天工程。

　　根据《办法》规定,考核指标暂定为PM10、二氧化硫和二氧化氮三项。辽宁省环境监测实验中心负责对各市环境空气质量进行监测,每月监测数据逐日汇总后,于下月5日前上报省环境保护行政主管部门。辽宁省环境保护行政主管部门根据监测数据汇总结果,每月按日对各市进行考核。

　　《办法》规定,依据超标程度,考核结果分为黄色和红色两种。二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物三项中任何一项日平均浓度值超标,省环境保护行政主管部门给予有关市黄色通报。二氧化硫日平均浓度值超标0.25倍以上,或者二氧化氮日平均浓度值超标0.25倍以上,或者可吸入颗粒物日平均浓度值超标0.5倍以上,给予有关市红色通报,要求有关市制定整改措施限期进行整改,并予以相应惩处。

　　那么灰霾的罚款标准和依据是如何制定的?

　　辽宁省环保厅大气污染防治管理中心主任孙鹏轩表示,辽宁按照国家统一空气质量标准,现阶段多数城市执行的还是1996年的标准,监督各市的大气污染防治。环保部门统一采集数据、计算,把每个月的数据和计算结果发给各市政府。用公共财政为人民服务,改善大气环境。罚金专门用于大气污染防治工作。

　　那么为何“灰霾罚单”集中在沈阳? 孙鹏轩表示,全省供暖面积9.5亿平方米,其中,沈阳2.5亿平方米。全省机动车400多万辆,沈阳占1/3。沈阳城市体量远超其他市,有的市的面积还没有沈阳的一个区大。其实沈阳市也对治理污染作出了很多努力。比如,沈阳市在全省率先实施机动车油品升级,这对机动车尾气治理起到了重要作用。沈阳市在全省率先实施煤改气,这对燃煤锅炉大气污染治理起到了作用。

　　孙鹏轩认为,进入11月以来,辽宁全省具备新标准监测能力的6个市,达标率达到68%,与全国70个重点城市达标率50%相比,高出18个百分点。沈阳市高出6个百分点,在全国70个重点城市里环境空气质量算比较好的。近期我国中东部地区出现大范围灰霾,而辽宁省进入供暖期以来没有出现大范围长时间灰霾。

　　罚款后空气质量能否改善

　　有公众发现,被社会广为关注的PM2.5并没列入考核项目。辽宁省环保厅相关负责人表示,目前我国执行的是1996年出台的空气质量标准。2012年国家开始治理PM2.5后,计划用3年时间逐步执行新标准。辽宁省的沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、锦州等6个城市已经具备了PM2.5的监测能力。明年全省其他8座城市也将开始监测PM2.5。因此,从明年开始PM2.5将成为考核标准之一。

　　辽宁省环保厅相关负责人表示,新标准不光增加PM2.5等内容,对其他污染物的监测也将更加严格。随着辽宁大气污染防治工作的深入,灰霾罚单将作为常态化管理措施,明年辽宁还将采取多种措施改善大气质量。比如,在全省范围内使地源热泵取暖面积达到2000万平方米,仅此一项就可取缔200台10吨以下的小锅炉。同时大力发展风能核能等清洁能源,从而大大减少燃煤产生的二氧化硫,继续提高机动车汽油标准,减少PM2.5的排放等。此外,从明年1月1日起,省环保厅将公布14个市的空气质量排名,督促各市加大大气治理力度。

　　辽宁省环保厅厅长朱京海接受媒体采访时表示,“灰霾罚单”是经辽宁省政府同意,由省环保厅和财政厅联合开出的。根据空气质量标准,对每日监测结果进行汇总、考核,罚款由省财政厅直接从下级政府的财政资金中扣除。监测的是日均值,每个月有多少天不达标,每天超标多少,最后累加起来,按月扣除。

　　去年6月,辽宁启动了蓝天工程,有5800多个项目,一共需要2100亿元。罚缴资金将用于蓝天工程治理,相比总额,罚来的钱还是小数目,但它可以推动各地把大气污染治理摆上日程,增加了地方政府的责任。目前的罚金只算到今年10月,11月、12月的还没算进来,而这两个月辽宁的空气污染比较严重,因为11月开始供暖,污染物排放量加大。估计要加上11月和12月,最后的罚款可能在七八千万元。作为省一级政府,很重要的职能就是监督下级政府是否负起了环境治理的责任。另外,大气也好,水也好,污染物排出去影响公众健康,把纳税人的钱用于公共环境的治理,这是合法的,创造良好的环境是公共财政应该承担的责任。

　　罚款能否倒逼地方政府加强监管

　　东北大学资源与土木工程学院教授徐新阳告诉中国青年报记者,辽宁省给各市开出的“灰霾罚单”,有积极意义。通过处罚地方政府,并适当公开处罚信息,可以提高地方政府对治理空气污染重要性和紧迫性的认识。

　　“谁污染,谁治理”的原则在执行的时候,有时会遇到地方保护主义的阻挠。如果地方政府通过污染环境得到的收益大于付出的代价,地方保护主义就会得到遏制。同时,通过处罚地方政府,可以提高地方政府的环境监管水平和执法力度,倒逼地方政府加强监管,督促污染企业环境污染治理工程的建设与正常运行,加大对灰霾治理的力度。

　　另外,空气质量考核罚缴资金将由省政府统筹全额用于全省大气污染联防联控工作。

　　徐新阳认为,辽宁的“灰霾罚单”出台以后,一定会引起很多反对的声音,比如,地方政府会认为自己的城市被罚,领导会没面子;老百姓会认为,财政是纳税人的钱,我们没开车、没有污染环境,空气污染主要是企业造成的,凭什么要老百姓埋单?

　　因此,徐新阳特别强调,针对“灰霾罚单”,应妥善做好以下工作:首先,一定要进行政务公开,包括罚款的依据、去向、用途、使用明细,让地方政府承认罚得有理有据,让老百姓对罚款的使用放心。其次,要进一步完善处罚的依据和实行的办法,空气污染物是可以大范围扩散的,徐新阳用上风向和下风向的例子形象地说明了这个问题。有的污染企业在上风向,定点监测后,污染指数较高的点可能会在下风向出现,这样不公平的现象就会出现。第三,要加强对地方政府财政执行的监管,不能因为罚款减少民生支出。由于现在的罚款是从财政直接扣除,每个城市都有自己的财政预算,如果因此减少民生的投入,会有悖罚款初衷。徐新阳建议,罚款应该从“三公经费”和政府对污染严重企业的罚款等渠道解决。第四,不能一罚了之,“灰霾罚单”的本意并非单纯为了罚款,而是为了引起地方政府的重视,加大对灰霾治理的力度。另外,灰霾关系到每个人的健康,单靠处罚不可能解决,面对灰霾扩散,政府不能不管。

　　那么,辽宁省作为东北老工业基地如何从源头进行灰霾治理?

　　徐新阳表示,环境污染不是短期造成的,所以在治理上更是需要一定的时间,污染源也不可能一下子关闭。就环保职能部门而言,要加强监督管理力度,让企业通过污染整治,进行达标排放;要进行产业结构转型,逐步淘汰高污染、高耗能的企业;对企业进行技术升级,改造生产工艺,减少单位GDP的资源消耗。

　　质疑者认为罚款治污不合理

　　东北大学工商管理学院经济学系副教授郭德仁告诉中国青年报记者,条例设计者的初衷是好的,但由政府财政出钱,不管是从法理还是从情理上,这个罚单开的不合理。

　　首先,从立法上来讲,环保部门因为灰霾向政府开罚单,环保部门究竟有没有这个权力,还需要商榷。其次,财政收入是为国家建设和百姓生活服务的资源,它不是政府的钱,是所有纳税人的钱。政府用财政收入支付环境污染的罚单,实际上就是用老百姓的纳税钱,替污染企业埋单。缴纳的罚款越多,老百姓享受到政府财政利益的机会就会越少。

　　郭德仁表示,用财政收入支付罚款,有三个问题。

　　第一,罚款不涉及政府决策者、污染城市环境管理责任人的个人利益,无法真正改变他们的工作态度、调动他们的积极性。现在很多干部并不会像上级所期望的那样去做事情,而是上级要求什么、考核什么,他就做什么。稀里糊涂让政府埋单,环保工作责任人怎样呢?罚款就罚款,反正和自己的切身利益、个人的位置没有关系,他们依然可以逍遥。

　　第二,罚款是各市政府财政的负担。地方财政是很紧张的,有更重要的一些作用,地方财政如果上缴比较多,地方的经济建设、老百姓的生活,包括环境污染整治的投入,都会受到影响。一罚了之,会引起地方财政的拮据,导致更多问题更加难以解决。

　　第三,由于GDP考核作怪,政府执法难是存在已久的问题。罚金由政府财政埋单,对于造成污染的企业和不良的生产者的约束和影响也是极其有限的。政府埋单之后,应当寻根溯源,对污染源一个一个地罚款,把市政府的财政填补上来。多年来很多政府官员为了完成政绩业绩,为了实现GDP,对一些污染企业不但不惩处,反而串通一气。不过,让政府一边实现GDP,一边责罚污染企业,也是一种矛盾。

　　第四,罚款是用于治理环境实现蓝天工程的,但是现在这笔钱由省政府统一支配统一安排,每一个地区能够分配多少治理款项,最后能投入多少治理款项,不是一个行政命令能解决的,这就带来了一个分配公平的问题。

　　对于如何解决上述问题,郭德仁提出了以下几点建议。

　　首先,责任应该追究到污染企业,要从根源上减少、杜绝污染现象的产生。环保部门应该核定每一个企业每年的排污数量,超过数量罚款多少,形成制度、法律条款的规定,这样企业为了减少罚款,就要想方设法地增加除尘设备、环保设备等等,从而减少环境污染。

　　其次,政府对企业进行监督,政府监督不力、保障不到位,造成污染,是政府的责任,应该让政府的官员埋单。政府官员自己的利益和百姓的利益挂钩,做得不好,给当事人经济、行政或者其他方面的处罚,让责任人感到如芒在背,让他们必须尽最大的努力去做好监督、监管工作,为公众提供合格的环境产品,这样,他们才会做好工作。

　　最后,这些罚是怎么用的、用到哪里了,是按照什么顺序分配的,取得了什么样的成效,必须公开,并且对去向、使用效果进行实时跟踪、评估,最后写出汇报意见。否则这些罚款就会流于形式,比如被挪用或者用于一些面子工程,走了一圈过场,最后不解决问题,钱也白花了。

　　郭德仁表示,罚款的主观用意是好的,对政府的不作为也是一种警醒,但是以后能执行到什么程度,从百姓的公共利益,政府责任人,污染企业等多方面来讲,这样一个罚单还仅仅是停留在表面,恐怕解决不了本质问题。