十八大以来,党和国家重要文件和重要会议中均密集涉及政府预算问题:十八大报告提出:“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。李克强总理在两会记者会上约法三章:“政府性的楼堂馆所一律不得新建、财政供养的人员只减不增、公费接待、公费出国、公费购车只减不增。”随后,他在国务院第一次廉政工作会议上强调:要管好钱财,建立公开、透明、规范、完整的预算制度,深化细化预算决算公开和“三公”经费公开。特别是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又提出“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”等。近期出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》中对党政机关在公务接待、国内差旅和因公临时出国(境)、公务用车、会议活动、办公用房等从经费管理到开支标准都做了清晰的要求。可以说,预算改革已经成为中国当前改革的关键突破口,也是当前反对“四风”的重要抓手。
政府预算从形式上看是经过法定程序批准的、具有法律效力的政府财政收支计划,即政府如何收钱和如何花钱一定要经过法定的批准程序,其基本内含是,作为广义纳税人的社会公众,要对政府和政府官员在收取和分配公共资源时的行政权力进行有效的监督控制,说明了这种现代预算形式就源于监督。
实践表明,腐败与权力失去监督不无关系,而政府的财政权在于对有限的公共资源,具体表现为对公共资金的分配,是权钱的结合点。在这种分配活动中,涉及公共资金的供给、需求等众多的利益相关方,具体为财税部门、政府职能部门、行政事业单位、享受国家拨款或补贴的企业及个人等等,从而构成了一个利益链条。资金的需求方有追求预算规模最大化的冲动,而资金的供给方则面对有限的公共资金有诱发取得设租寻租收益的可能。由于在分配过程中所涉及的利益主体众多,环节及链条比较长,如果对分配和使用公共资金的权力缺乏有效的监督控制机制的话,就会引发或加重“形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风”,造成严重的权力腐败。在现实公共资金分配和使用中涉及到的权钱交易、形象工程、损失浪费、三公消费等腐败案例大量出现就证明了这一点。
那么,制约和监督权力运行的突破口是什么?应该是以对政府预算权力运行的监督和制约作为重要切入点。管住了政府花钱的行为,控制了政府预算的资金流,也就实现了对政府施政行为和权力运行的有效制约与监督,这与十八届三中全会提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”是高度一致的。
从公共部门及政府官员内部控制来说,一是要加强立法控制和规则意识。一方面要通过立法建立“通电的高压线”,真正发挥法律的严肃性和威慑力;另一方面是公共资金的分配和使用者要有规则意识,即要有守法依规的自觉和严肃的问责机制。
二是现有制度的规范与严谨有待加强,增强既有制度法规的可执行力和可操作性。
三是通过深化改革实现管理和监督层面上的全流程、全口径和多维度。
在预算编制阶段,要按照部门综合预算的要求,将各项收入和支出全部纳入预算。
在预算的执行阶段,要严格执行预算,严禁超预算或者无预算安排支出,同时建立预算执行全过程动态监控机制,严格开支范围和标准,严格支出报销审核。还要重视建立针对目前的“一支笔”报销制度中的权力过于集中的监督制衡机制。对符合政府采购标准的政府大宗支出,要依法完整编制政府采购预算;通过国库集中收付制度和公务卡结算制度的实施,将政府每一笔资金的流入流出纳入监督。
在评价预算执行结果阶段,要在对公共资金进行合规审计的同时,建立健全以政府花钱结果为导向的预算绩效管理和评价体系及问责机制。
而上述预算全流程的控制机制的有效运行,又要建立在政府预算信息公开机制的建立,强化人大及其外部监督机制的建立健全基础之上。只有这样才能真正从预算角度刹住“四风”,从而提高政府的公信力。
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