28日,城市中国计划发布“探索更为高效的地方政府投融资模式”项目报告(以下简称“报告”)指出,根据测算,在未来城镇化过程中,到2020年,如果政府债务控制在60%以内,城镇化基础设施建设资金缺口或达20万亿元。
专家指出,由于在现有的地方政府投融资体制中,政府在市政基础设施建设中融资责任极大。为避免因此形成的系统性风险,应大力发展非债融资,拓展城市建设融资渠道。
据了解,城市中国计划由麦肯锡携手哥伦比亚大学、清华大学共同合作创建,是致力聚焦中国城镇化的独立的公共-私营部门联合智库。
“在未来城镇化进程中,社会保障和市政公共设施将产生巨大的资金需求。”城市中国计划研究员李晓鹏表示,据2010年发布的《中小城市绿皮书》推测,到2020年我国城镇化率将达到60%,这意味着,期间将有2.5亿农村人口进入城市。“根据我们估算,如果将社会保障方面的开支剔除,传统基础设施投资需求大约在20万亿至30万亿元之间”。
除传统基础设施投资外,传统城镇化与信息化的结合,也将在城市基础设施领域创造出不少于10万亿元的投资需求。“如果加上城镇化所需的20万亿至30万亿元,到2020年中国基础设施建设资金可能需要30万亿至40万亿元。”李晓鹏说。
“与此同时,按照当前价格水平计算,如果中国政府债务规模控制在60%左右,则到2020年可新增的政府债务(按不变价格估算,含国债)不会超过20万亿元。”李晓鹏说,在政府安全的负债空间范围内,我们预计,中国推进新型城镇化过程中,一般城镇化建设、农民工市民化成本以及信息化建设等资金缺口,大概在10万亿至20万亿元。
对此,中央财经大学财经研究院院长王雍君表示,10万亿至20万亿元资金缺口并不离谱。
李晓鹏同时表示,在现有的地方政府投融资体制中,政府在市政基础设施建设中融资责任极大,除负责环境保护、基础教育、公共卫生等纯公共物品提供外,还需铺设地下管网、公共交通、社会保险等。随着地方政府需要融资支持的领域不断扩大,其结果必然是债务成本和风险不断上升。
“我国是单一制国家,如果地方政府失去偿债能力,中央政府负有不可推辞的救助责任,而政府同时是银行体系的主要所有者和控制者,这就意味着,地方债务风险与银行体系安全和国民经济捆绑。”李晓鹏表示,由于融资主体的单一性,任何一个方面风险过大出现危机都会对整个政府支出和债务偿还造成影响,容易形成系统性风险。因此,应大力发展非债务融资,拓展城市建设的资金渠道,让社会资本参与建设,以避免政府融资责任过大形成系统性风险。
财政部财科所所长贾康也表示,在城镇现有居民中,有2亿多人长期居住,但是没有取得户籍,没有得到真正市民化待遇。而获得待遇不仅仅是户籍的问题,还需要有基本公共服务供给。比如基础设施建设就需满足老有所得、老有所养、住有所居,包括就业机会、养老保障、教育条件、医疗系统,还需有住房保障。“所有的这些投入肯定是天文数字。因此,这就需要资金的支持”。
“而资金从哪儿来?”贾康表示,应利用多方合力,迅速打开资金支撑空间。他认为,未来资金将是由财政性资金、商业性金融资金、企业、民间市场主体的资本财力,以及一些可能加入公益性资金形成合力,形成PPP(公私合作关系)资助模式。
对此,国家发改委宏观研究院资深研究员刘立峰在接受《经济参考报》记者采访时表示,值得注意的是,由于地方债务压力较大,地方政府已明确认识到应吸引民间资本进入。但在面对市场关系问题上,观念却未能转变,因此,虽想吸引但总是失败。“我前一阵去海拉尔印象非常深刻,海拉尔供水公司希望吸引民营资本,民营企业也愿进入,但谈了30多个企业后仍未成功,原因是认为民营企业要价偏高。”刘立峰说。
刘立峰认为,如果民营企业认为没有盈利空间,将难以吸引民资进入,因此,政府既要看到公共设施的利益所在,也需要转变观念。
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