十八届三中全会《决定》提出,实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。
接受《经济参考报》记者采访的多位业内权威专家表示,“负面清单”有望从区域到全国,从试点到全面铺开,这是我国投资管理体制一项颠覆性、革命性的根本变革,意味着我国已经施行35年之久的审批投资管理体制将面临终结。此外,这也是开放倒逼市场化改革提速,从制度上实现简政放权,政府管理体制变革跨出重要一步。
外资管理体制迎来第四轮变革
对外经贸大学外国直接投资研究中心主任卢进勇对《经济参考报》记者表示,“负面清单”是发达国家普遍采用的模式,即把不开放的行业列一个清单,明确告诉对方这些行业不开放或存在限制,而未列入清单的就是开放的,由此可以简化对外资进入的审批管理。而准入前国民待遇实质是把外资和内资从设立前、设立、设立后各个环节都同等对待。
目前我国一直采用的是外商投资产业指导目录模式,这份由国家发改委和商务部制定的目录中,列出了我国对外资鼓励类、限制类、禁止类行业。此外,还有中西部地区外商投资优势产业指导目录作为补充。
“我国外资管理体制将告别指导目录模式,变为与国际规则接轨的‘负面清单’,这是意义不亚于入世的一场巨大变革。此项改革加上《决定》中提到的进一步放开外资准入,改革和开放的程度之大具有革命性意义和根本性变化,可以说是我国改革开放以来,外商投资管理体制的第四次变革。”卢进勇表示。
他回顾说,第一轮改革是在1986年,国务院出台进一步鼓励外商投资的规定;第二轮是1992年,邓小平南巡讲话,对外资放开了很多领域;第三轮是2001年,中国加入世贸组织,是“协议开放”;而这次是把外资企业看作国内企业一样的投资主体,设立了“准、负、中”(准入前国民待遇、负面清单、竞争中立)的原则,这一点非常重要。而且,除了第三轮之外,其余三次都是“主动开放”。
我国首份区域性的负面清单,于今年9月底在中国(上海)自由贸易试验区出炉。此外,我国与美国正在谈判的中美双边投资协定已经确立了“准入前国民待遇加负面清单”的模式。而三中全会《决定》中为加快完善现代市场体系而进行的一揽子改革决定,则为负面清单制的全面推开形成了保障。
社科院学部委员张卓元表示,“上海自贸区的清单可以参考,国外的一些清单模式也可以拿来借鉴。但最终还是要根据国内的具体情况进行调整,我想在制定标准上相关部门已经有共识,一些涉及国家安全等领域会进入负面清单,但市场竞争的部分还是会交给市场。”
“全面推开的负面清单,应该不是简单地从形式上汇总原有投资目录中禁止和限制的类别,而应该只列入禁止的,并且禁止的条目要比原来大幅度减少。限制的条目只要在设立和经营的过程中加上条件即可,仍然可以投资。”卢进勇说。
商务部研究院外资部主任马宇在接受《经济参考报》记者采访时表示,负面清单在准入环节扩大了开放,但外商投资管理体制改革并不止于准入环节。
马宇说,市场准入的开放,最终体现在负面清单中,负面清单本身要短、要公开透明。此外,紧跟着后面还有一系列涉及外资管理体制的改革,比如我们现在的政策是对外商投资全面审批。立项和备案的项目法律规定必须审批,审批完了才能注册。根据现在的改革方向,项目立项这些就应该取消。
此外,现行的外资三法需要进一步修改,还涉及发改委、商务部、工商总局三个部门的职能调整和重新定位。“所以说,这是非常重要的改革,是对我们现有的实施了35年的投资审批管理制度的颠覆性改革。”马宇说。
探索负面清单延伸至内资
目前,负面清单管理制度主要针对外商投资。国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣建议说,下一步(负面清单)可以延伸到国内投资,以后的项目审批制度都可以逐步按这个套路来,用开放倒逼改革。
记者注意到,目前除了上海自贸区对负面清单的探索之外,有些部门已经开始尝试面向内资的“负面清单”。
14日,工信部在学习传达三中全会精神时表示,确保到2015年部机关行政审批项目减少1/3以上,推动废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,引入民资进电信业,运用“负面清单”方式抓好企业减负等措施落实工作。
11日,北京市经济和信息化委主任靳伟表示,北京明年将出台一个严于国家标准的工业行业的准入目录,列入这个“负面清单”的原则上不再审批。
不过也有专家表示,“负面清单”应该只是针对外商投资,没有必要再设立针对内资的“负面清单”。即使设立,也应该与外资区分开,而且清单内容要非常短。
发改委投资研究所研究员吴亚平对《经济参考报》记者表示,“如果按负面清单的本意,是除了特定领域之外,对各类主体一视同仁。除了外资之外,没有必要对某种性质的投资主体单独设立负面清单,比如说如果针对民间资本单独设立一个负面清单,有悖于公平竞争的要求。”目前我国没有单独针对民间资本投资的目录,相关规定零散地分布在一些法律法规条文中。
马宇也认为,在执行落实中,要防止出现为了部门权力利益,打着“负面清单”的旗号,行限制、设门槛之实的“偏差”。“比如说,产能过剩、环保等,我认为都不应成为政府插手设限的借口,有些可以由法律法规来监管,而不是要在市场准入端用行政手段限制。”
开放倒逼市场化改革提速
专家表示,“负面清单”体现了“放权”和“市场化”的改革思路,其意义和影响不止体现在投资领域,而是对全面市场化改革的倒逼。
复旦大学龚柏华教授对《经济参考报》记者表示,过去我们往往是“一事一议”,“具体情况再看”,但现在“负面清单”是事先就议清楚。也就是说,之前的一些“情况谈不清楚”的审批权将“交出去”。这将带动我国行政管理体制和理念的巨大变革。
国泰君安首席经济学家林采宜表示,负面清单的制定具有里程碑的意义,有利于减少行政权力对经济领域的干预,提高政府效率。改变政府管理模式,减少权力寻租,政府自由裁量权被逐步取消。
国家行政学院经济学部副研究员马小芳说,在现有体制中,最难改革的就是审批制度。目前实施正面清单管理的一个严重弊端是,政府管的多,留下了很大的寻租空间。另外,在正面清单管理模式下,企业投资往往跟着政府产业指导目录和产业优惠目录的“指挥棒”走,市场作用难以充分发挥。
马小芳指出,负面清单管理是从根本上和制度上实现简政放权,真正把权力一放到底,非常具有向全国推广的意义。 □记者 孙韶华 实习生 蔡恬
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