制度闯关：上海自贸区最大使命

　　9月29日,中国(上海)自贸区正式挂牌。此前,国务院亦公布了外界极为期待的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。这意味着,承载中国改革开放重大历史使命的上海自贸区正式运行。

　　上海自贸区的物理空间只有划定的28平方公里,但却装载了太多的期待。这从今年7月中国政府批准设立上海自由贸易区以来,各界热切的关注和不绝于耳的讨论可见一斑。现在,尽管总体方案公布,并且挂牌运行,但关于上海自贸区的种种认识,在令人激动的背后仍然分歧重重。比如,上海自贸区的任务究竟是什么?设立自贸区对于中国和上海有什么重大意义?自贸区的具体特殊政策是什么?自贸区具体如何运作?这些外界极为关注的一系列问题,有些随着总体方案的公布和自贸区的挂牌有了初步答案,但很显然,更多的答案却留给了未来自贸区自身的实践。

　　官方对于上海自贸区历史使命的描述,清晰而又模糊。说清晰,是国务院批准的总体方案明确指出,“试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命,是国家战略需要。”说模糊,是在具体政策和运作模式上,大多都是原则性的规定和要求。这意味着,试验区运行的全过程,必将充满争议和不确定性。

　　尽管如此,在中国改革开放已经过去34年的当下,新一届政府在施政第一年就推出上海自贸区并赋予其“国家重大战略”的重任,绝非改革开放初期的经济特区、改革中期的浦东开发以及10多年前中国加入世贸可以简单类比。深圳等经济特区以及浦东开发等的重大意义在于经济闯关,为做大蛋糕探路,加入世贸组织的意义在于中国真正进入国际贸易大家庭,与国际规则融合。而上海自贸区的意义,则是在改革进入新阶段之后,如何破除桎梏改革的诸多制度因素,全方位进行“制度闯关”,其意义绝非限于经济层面,而是涉及政府职能转变、金融开放等更重大的层面。其所涉及的六大领域,不仅意义重大,而且改革难度和风险都是前所未有。因而,上海自贸区绝非之前进一步“做大蛋糕”的简单重复,也不是通过一些优惠政策吸引外资,不是零敲碎打在某个领域突破,而是通过制度创新,通过试错和改革实践,承担中国改革“最后一击”的爆破手,将中国的改革开放全方位推向一个新的高度。

　　基于此,结合上海自贸区的总体方案和高层对自贸区的期待,笔者认为,在“放权”和“开放”的精髓之下,上海自贸区需要在三个方面取得突破性成果:第一,自贸区的核心和重中之重,是通过在投资、贸易、金融等领域的放权,实现政府职能的转变。无论是外资的国民待遇,还是负面清单,无论是从审批到备案,都在于改革政府治理经济的方式,并将之向全国推广;第二,金融改革和人民币国际化的桥头堡。总体方案提出通过金融创新,在试验区内对人民币资本项目可兑换,金融市场利率市场化,人民币跨境使用等方面先行先试,同时,对民营资本和外资金融机构尝试金融领域的全面开放。这是推动人民币走向国际化,改变中国金融短板,推动金融开放的关键;第三,自贸区是中国在服务业开放和做大做强的重大尝试。这三大重大突破领域,都需要制度创新和突破。

　　也正因为如此,国务院批准的总体方案,一是优惠政策远低于预期,因为自贸区不是“政策洼地”;二是外界感觉到“剧本不够细”,重大的制度创新没有先例,剧本太细反而束缚手脚,自贸区大戏的精彩程度,更多的是看演员的演技和自我突破;三是自贸区也没有提任何经济方面的指标,因为它不是短期刺激经济的手段,而是以制度闯关为核心的中国改革的收官之举。因此,对上海自贸区的试验,要给时间,要允许犯错,更要允许“演员”去发挥,去突破。