在当下中国,很难设想一个城市或地区能像美国底特律那样以申请破产保护作结,但呈快速扩张之势的地方政府债务,却像悬在中国头顶的一把达摩克利斯之剑,随时可能落下,把梦魇带入现实。
今年7月,素有“汽车之城”之称的底特律市负债超过180亿美元,已正式申请破产保护,成为美国迄今为止申请破产保护的最大城市。
“底特律事件确实给决策层带来很大的触动,这也是促使中国加大对地方债务监控力度的重要原因。”接受中新社记者采访时,国民经济研究所教授王梅介绍。
作为官方加大监控力度的一个努力,审计署近期公布了对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的抽查结果——截至2012年底,36个地方本级政府性债务余额3.85万亿元人民币,两年来增长12.94%。审计署并称,于今年8月起开展全国性地方债务审计,预计两个月内完成。
“目前看来,不排除局部地区和项目确实存在债务违约的风险。”王梅称,“但整体而言,风险还是可控的。”
财政部财政科学研究所副所长苏明认同上述观点,他对中新社记者指出,目前,中国整体债务负担率在45%-50%之间,远远低于欧美日的100%以上,这表明中国的整体债务水平尚在安全范围内。
“但须看到,地方政府性债务近年来增长较快,债务组成项目也五花八门,这给控制债务风险提出了很大的挑战。”苏明指出。
在王梅看来,估测地方债务风险的关键在于偿债能力的大小。“目前很多地方的土地收入还能撑较长一段时间,这是保证风险总体可控的非常关键的因素。”王梅指出。
这一点得到了官方的确认,审计公告表明,从1979年至今,土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。
2011年对全国的地方政府性债务审计显示,12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入作为偿债来源,债务资金量占37.96%。
“买地偿债”的一个最直接后果便是地方政府债务风险与房价的高度绑定,从而增加了房地产调控的难度。有消息称,在偿债压力加大的背景下,近期多个地方政府酝酿上调基准地价。舆论担忧,此举或将抬高未来土地出让底价,进而为地价进一步上涨提供动力。
由地方债扩张衍生的另一可能后果是,随着过剩产能的迟迟难以消化,银行不良贷款率上行,从而造成地方政府的融资成本上升,甚至影响银行信贷的可获得性。这将大大增加系统性金融风险的可能性。
事实上,随着中国官方对地方债务控制力度的加大,地方融资平台转向“影子银行”的趋势更加明显。此举进一步增加了地方政府融资成本的上升。
“目前的当务之急,便是把地方的融资成本降下来。”王梅指出,基于此,她建言财政部加大代地方政府发债的力度和规模。“当然,这是短期应对之策。”她说。
中期而言,政府应摒弃盲目追求GDP高速增长的功利心态。“高速度意味着多投资,地方政府也有了更多发债的动力。”王梅分析。
而在实际投资决策过程中,政府应该更多地吸引民间资本的进入,同时使投资决策过程更加公开透明,这便意味着在政府要在审批制度改革等相关改革层面做出更多实质性努力。
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