上海自贸区：中国开放新高度

　　国务院近日正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区。试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域,总面积为28.78平方公里。

　　上海自由贸易试验区,是中国继加入W T O后又一次更高层级的开放,它将远远超越“特区”“新区”争取优惠政策的层面,探索要素市场开放、政府边界厘清和行政管制放开,成为“中国经济升级版”的新引擎。

　　上海自贸区获准设立的重大意义还在于,经过30多年的改革开放,依靠资源消耗和无限要素投入的发展模式已经难以为继,中国迫切需要一场“洗礼”,来释放新的增长能量,指引中国迈向新的时代。

　　开放新高度———“二次入世”

　　经过30多年的改革开放,中国站到了新的历史关口。

　　当前,发达国家重新塑造全球贸易和投资规则的过程和速度,超出了很多人的预料。而W T O多边贸易体系经过了70年的发展,局限性也日益突出———主要涉及货物贸易而很少涉及服务贸易,只协调关境外壁垒而不涉及关境内壁垒。作为全球第一大出口国,中国下一阶段的开放路在何方?

　　上海W T O事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎指出,目前全球贸易和投资正在发生三个显著变化:一是由于技术革命,智能化制造和数字化服务结合,推动了新产业形态和新商业模式;二是服务贸易迅速发展,服务已经脱离制成品,成为重要的贸易产品;三是全球贸易规则发生了变化,过去的重点是贸易规则,现在是投资规则,过去是多边,现在越来越多是双边的、区域的、诸边的。“这决定了我们必须树立对外开放的新思维。”

　　“设立自由贸易试验区将是中国继加入W T O之后,又一次重大的历史性变革。”中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军说,“中国通过加入W T O获得了通往国际市场的机遇,完成了第一阶段的全球化;设立上海自由贸易区将开启中国第二阶段的全球化,通过减少贸易壁垒,加大开放,并倒逼国内加快改革步伐。”

　　不少专家认为,上海自贸试验区的意义堪比1979年建立深圳特区。深圳特区建立标志着中国改革开放的开始,而时隔30多年后,上海自贸试验区获批意味着中国改革开放进入了全新的历史阶段。

　　“前30年,我国的经济发展思维是‘特区-优惠政策’模式,通过局地开放、优惠政策来吸引要素流入。降低关税是上一阶段开放的标志,而上海自由贸易试验区提交的方案没有侧重降关税,而是强调贸易投资便利化,并且从一开始就强调‘可复制、可推广’。”上海社科院世界经济研究所所长张幼文说。

　　有研究人士指出,虽然我国在加入W T O时,承诺开放100多个服务行业,但事实上不带附加条件、实现完全开放的仅20多个。

　　中金公司董事总经理黄海洲等执笔的《新形势下对外开放的战略布局》报告指出,当前宜重新全面审视我国加入W T O时保留的限制措施,下决心加快仍然留有保护和限制措施的行业、特别是服务业的改革开放步伐,尽快主动推出取消限制和保护、进一步扩大开放的实质性举措。

　　对外经贸大学国际经济研究院研究员张军生表示,如果说加入W T O是货物和部分服务业的对外开放,上海自由贸易试验区则更注重投资和金融领域更深层次的开放,是全方位、各领域的对外开放,相关的法律法规、管理体制都要深度调整,未来还要推广到其他沿海城市甚至全国。

　　在上海综合保税区管委会副主任简大年看来,上海试点建设自由贸易试验区是一项“国家战略高度”的历史使命,将成为中国深耕亚太、融入经济全球化发展的重要载体,为中国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径。

　　当前,亚洲正日益成为全球经济发展的中心,跨国公司不断向亚洲集聚。然而,中国不断攀升的要素成本正成为国际竞争的不利因素,行政审批、外汇管制等重重束缚也限制了在华跨国公司机构的功能提升。

　　“上海自贸试验区就是要通过进一步的开放,吸引更多跨国公司总部到上海,并且赋予其功能。同时,试验区也将搭建平台,让中国的企业走向全世界。”上海W T O事务咨询中心总裁助理姚为群说。

　　改革新标杆———简政放权

　　8月16日,国务院常务会议宣布,拟提请全国人大常委会审议关于授权国务院在试验区内暂停实施有关法律规定的决定草案,明确提出“转变政府职能,探索负面清单管理”,并把这段表述放在首位。

　　显而易见,国务院并不打算给上海自由贸易试验区“送礼”,而更倾向于“松绑”。暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定,就是最重要的“松绑”手段之一。

　　中信证券首席经济学家诸建芳指出,所谓“负面清单管理”是指,针对与外商投资相关的管理措施,均以清单方式列明。简言之,“正面清单管理”是规定企业“只能做什么”,而“负面清单管理”是仅限定企业“不能做什么”,并以“清单”方式进行列示,法无禁止即可为,体现了“放权”的改革思路。

　　从现实情况看,对企业管制过多,大大限制了其经营活力。国内一家造船公司高层告诉《经济参考报》记者,由于造船市场需求萎靡,公司遭遇客户“弃船”。“原计划设立一家融资租赁子公司,把这些弃船租出去。没有想到的是,总经理出马跑了半年都没办下来。后来我们改变思路,转到香港去注册,结果半天功夫就搞定了。”

　　王新奎表示,上海建设自贸试验区,改革的重要方向是终结审批制,逐步建立“以准入后监督为主,准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制。“现行投资审批制度带来了资源错配、宏观调控边际效率下滑和腐败频发等一系列问题,已成为打造中国经济升级版的‘拦路虎’。”

　　“我国现有的投资管理体制,对于外资要进行审批和备案,但是在国外通常都是对外资实施准入前和准入后的国民待遇,程序非常简单。上海建设自贸试验区就是以开放倒逼改革,按照国际规范,触动体制改革中最难改的审批制度‘硬骨头’。”国家发改委对外经济研究所国际合作室主任张建平说。

　　对于人均G D P已超过1 .3万美元、服务业占G D P比重超过60%、正在深度推进“四个中心”建设的上海而言,改革也早已从外在推动变成内生需求。

　　“把改革开放在第一位,把制度创新放在第一位,这是上海自贸试验区的核心内涵。”张幼文说,在对外开放上,就是要进一步思考,政府如何管理市场、服务市场、推动投资贸易便利化;在政府职能转变上,就是要探索如何厘清政府与市场的边界,如何提高政府服务的透明度、便捷性等。这不仅是上海自贸试验区需要解决的问题,也是我国经济发展转型升级避不开的问题。

　　上海自贸试验区正在变成一场新的制度改革的起点。通过带动金融、税收、贸易、政府管理等一系列政策变革,上海自贸试验区的建设可能为全国性的改革破局带来巨大的示范效应。

　　发展新动力———转型引擎

　　有分析指出,在当前经济下行压力加大的背景下,上海自贸试验区通过扩大开放、释放改革红利等顶层设计,将成为“中国经济升级版”的新引擎。

　　今年以来,我国外贸出口大幅回落,对国内经济造成冲击,内需增长缓慢,产能过剩矛盾突出,结构转型任重道远。中国经济迫切需要一个“起搏器”,引领中国经济复苏,并迈向更高能级的新阶段。

　　张军生指出,经济转型我们喊了20年,但并没有按照我们的意愿真正转型。以往出台的产业政策引导、经济补贴等,在基层执行中很多都“变了味”,没有真正形成创新能力,反而形成了大量低端过剩产能。“当前,通过内部改革动力不足,必须引入外来的力量,创造公平的竞争环境,才能倒逼企业转型,为经济注入活力。”

　　专家认为,在经济全球化的大背景下,建设上海自贸试验区不仅有助于提振外贸,更将加速要素资源流入,建立适应新的全球产业链架构的对外开放新体制机制,以支撑中国未来30年甚至更长时期的发展。

　　在上海“四个中心”建设过程中,一直困惑决策者的一个问题是,尽管上海已经集聚了400多个跨国公司地区总部、外资研发中心和外资投资性公司,但这些总部机构绝大多数是行政性质的,资金运作并不在其中,最有实际价值的内容都没在中国。

　　“随着上海自由贸易试验区在金融创新方面的先行先试,包括利率市场化、汇率市场化、人民币资本项下可兑换等,资金、市场、业务创新都会向中国集聚,我们一直期待的价格话语权、全球资源配置能力才有可能会真正实现。”姚为群说。

　　近日,上海出台42条金融措施,明确提出要结合中国(上海)自由贸易试验区建设的要求,争取先行先试,使国家金融改革、创新有关部署在上海最先落地。包括信贷资产证券化常规化运作,扩大人民币在贸易、投资、保险等领域使用,研究开展个人境外直接投资试点,研究探索设立民间资本发起自担风险的民营银行和金融租赁公司、消费金融公司等。

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　　阿联酋迪拜港自由港区

　　迪拜港自由港区建于1985年,由港口和自由贸易区组成,面积135平方公里,是目前世界上最大的自由港区。主要功能为港口装卸、仓储物流、贸易及加工制造。

　　该区为海关监管区域,陆域设立围网,进行封闭管理。主要政策包括:货物在区内存储、贸易、加工制造均不征收关税及其它税收,如进入阿联酋关税区时再征税。海关对区内货物采取随时抽查的方式进行监管。外国货物从海上进出该区均须向海关和港口进行申报。区内除中转贸易、加工制造业务以外,其他与之相关的中介服务行业等也可进入,除酒店、医院外,银行、法律事务、写字楼业、餐饮业等均可入区经营,但此类企业均须为阿联酋本国所有,外资企业不得进入。阿联酋对港口、自由贸易区、海关采取三位一体的管理模式,其管理机构是迪拜港董事局,为政企合一的实体,统一管理、经营港口和自由贸易区,董事会主席为皇室指派,对协商事宜具有最终裁定权。

　　德国汉堡港自由港区

　　汉堡港自由港区建于1888年,为世界上最早的自由港,也是欧洲典型的经济自由区。面积为15平方公里,主要功能是货物中转、仓储、流通、加工和船舶建造。主要政策包括:自由港不在关税管辖区,不是海关的监管区域,装卸、专船和存储货物不受海关限制;货物可以自由从水上进出该区,原材料可在区内加工,不需申报及征收关税。按联邦法规定,该区可视同第三国地位,货物只有从自由港输入欧盟市场时才须向海关结关,交纳关税及其它进口环节税。

　　近年来,汉堡港自由港区出现一些新的情况:欧盟为统一关税区,使关税减免作用降低,由1888年的30%降至2006年的3%;区域内加工功能趋于萎缩,现已无实质性业务;集装箱运输方式使货物在港时间大大缩短,对保税的需求日渐减少;“9.11”以后,为适应国际反恐需要,特别是根据美国的要求,各种货物(包括转口货物)入区均需申报。1994年起,汉堡港自由港区改建为自由贸易区。按欧盟规定,自由贸易区可设在港口及以外的任何区域,属欧盟关境内享受特殊政策的区域,不再视同为第三国地位。　(赵学森)