俄罗斯终结多头金融监管 统一监管提升效率

　　日前,俄罗斯总统普京签署法案,宣布组建隶属于中央银行的统一大金融市场监管机构。根据法案,中央银行将取代联邦金融市场局对证券商、保险公司、小金融组织、交易所投资和养老基金等所有金融机构的经营活动实行全权统一监管。

　　俄罗斯官方机构指出,建立统一大金融市场监管机构,目的在于提高金融市场运作的稳定性和监督效率,消除各类联邦法律机构职能重复、政出多门的现象。俄罗斯金融监管体制的重大变革,确立了中央银行在金融市场上的权威地位,从而将金融政策的制定和监督执行两项职能同时归属于一个机构,这在很大程度上确保了金融政策的统一性和连贯性,便于金融政策的制定和执行,也增强了防范危机和应对突发事件的能力。

　　“俄罗斯是一个发展中的大国,其金融市场也处于不断完善和发展过程中,其发展阶段的领先和国情的相似使得俄罗斯经验对中国有很好的借鉴意义。俄统一监管权的做法对中国很有思考和启发,尽管说俄罗斯模式不是唯一的选择,但却值得发展中的中国学习和借鉴。”中国银行国际金融研究所分析师李建军表示。

　　事实上,金融监管在金融危机后作为一个重要问题在国际上提出来,而且美国率先进行了金融监管改造。有业内人士就此表示:“这次金融危机给了我们一个非常大的教训,原来说美国的监管体系是非常完善的,但金融危机起始于美国,应该说美国的监管体系并不完善,至少不适合目前金融发展、金融国际化、混业经营的发展需要。”当前,世界各国金融监管体制千差万别,但随着金融市场混业经营的发展方向日益明朗化,分业管理、多头管理的模式逐渐难以适应市场要求,建立统一的大金融监管模式得到了越来越多国家的认可和实践。

　　“要承认的是,就中国之前所处的金融发展阶段而言,分业监管体制是有效的。在监管资源和经验有限的条件下,它允许监管者通过专业分工专注于各个明确的金融领域,从而提高监管绩效。

　　近年来,为适应我国金融业分业发展的现状,金融监管体制也采取了分业监管模式,‘一行三会’各司其职,为我国金融稳定做出了重要贡献。”李建军表示,从全球金融发展来看,国际金融危机过后市场对分业监管的反思及市场发展的新需要,这两方面因素使得金融监管有改变的需要。市场的不断发展,使得金融业综合化经营成为发展趋势,在政府发挥“跟随式引导”的作用下,综合化经营的发展趋势要求监管上也应相应出现变化,追求更统一、协调和透明的监管模式。

　　分业监管体制当前主要面临几方面挑战,采访中,来自市场和学界的专家总结表示:一是监管套利问题难以避免。“分业监管期间,由于监管竞争的存在,容易出现监管者为壮大自属领域发展而出现行业纵容、保护主义等问题,所谓‘屁股决定脑袋’现象,这也是各国分业监管模式都容易遇到的问题。”对外经济贸易大学金融学院院长丁志杰表示。

　　第二,分业监管目前存在监管漏洞、灰色地带,也存在监管不协调问题。“金融监管有过度重复也有空白点。”李建军认为,当前金融行业综合经营的趋势已经不可逆转,但现行的金融管理体制为分业监管,对有些企业来说可能存在监管过度和重复监管,而对有些企业来说则是监管空白。此外,“各个监管机构更注重单个或系统内部的金融机构风险管理,而不是整个金融体系的稳定;由于监管机构之间的立场和角度不同,缺乏协调配合,容易出现监管套利和监管真空。”社科院发布的《2012年金融监管蓝皮书》中总结指出。

　　“比如中国平安的混业性发展是值得肯定的,但还是需要国家去监督规范。”采访中,来自工行的分析人士举例说明,目前我国法律上未有混业监管的规定,但国内金融行业已出现混业经营尝试,这显然出现了监管空白。再比如说,当前国内财富管理市场中,各类金融机构虽然从事了本质上一样的资产管理业务,但受制于分业经营、分业监管的现状,其所适用的法律关系、监管标准、投资者保护原则及投资范围、投资管理规定均不统一。上述种种不统一容易引发监管漏洞。

　　第三,金融业发展的多元化和复杂性使得金融创新不断加快,分业经营模式被不断突破,要应对这些情况,需要在监管上加以跟进。“混业经营发展的结果是,银、证、保、信托、租赁的界限日益模糊,一个金融集团可能涉及多种业务,如果还是分业监管,可能出现一个机构面临多头监管的局面,这容易造成监管效率低下、资源浪费的问题。”丁志杰表示,随着近年来金融机构综合化经营加速,商业银行、保险公司及资产管理公司纷纷通过旗下子公司涉足保险、基金、投行等综合化业务,互联网金融也纷纷试水个人理财市场,种种迹象表明,我国金融机构正不断加快综合化经营步伐。电子科技的发展,手机银行、网上银行等创新业务大量出现,金融衍生品不断推陈出新,客观上需要增加新的监管力量。

　　第四,在分业经营、分业监管体制下,中国的金融监管基本停留在微观审慎监管层面,对系统性风险关注不足。业内人士就此表示,随着混业经营的发展和金融体系的进一步开放,中国金融体系的系统性风险特征将会与当前发达国家进一步趋同。与此相应,监管当局需要关注金融业经营模式变化、金融行业关联性、宏观经济对金融体系的影响及金融风险的新特点,将金融体系视作一个整体而不是相互分割的三个不同领域,运用宏观审慎监管理念和方法,应对各种可能出现的复杂情况。

　　根据《金融业发展和改革“十二五”规划》,我国将引导具备条件的金融机构在明确综合经营战略、有效防范风险的前提下,积极稳妥开展综合经营试点,提高综合金融服务能力与水平,引导试点金融机构根据自身风险管控能力和比较优势选择金融业综合经营模式。专家认为,伴随市场逐步开放,发展综合化经营有助于提升金融机构的实力。但目前分业监管体系已难以支撑目前中国金融业发展。

　　“其实,不管是分业还是混业,都要和其所处的大环境及发展现状联系在一起。在中国现阶段市场不成熟、开放度较低的金融体系中,这种监管体系缺陷与不足还没有充分暴露出来,但随着中国金融的不断发展,金融创新的涌现和混业经营的展开,上述问题将会越来越突出。未来,金融监管应走向进一步协调,继而从协调走向统一。”丁志杰建议,应强化金融改革顶层设计,建立金融监管跨部门行政协调机构。建议成立国务院领导下的统一金融监管行政协调机构或者协调机制,将目前各个金融监管机构统一联系起来,共同制定金融和资本市场运行中的各项规则,以推进金融改革和经济全面发展。