梅新育：中美投资协定谈判的意义

　　在第五轮中美战略与经济对话取得的各项经济成果中,中美投资协定谈判即便不是最引人瞩目的项目,也是之一。这缘于双边投资保护协定在国际投资保护体系中的地位,也缘于中美两国在国际经济界、投资界的地位及其发展前景。

　　双边条约本来就比统一的国际法典更能有针对性地满足当事国双方的需求,由于各个国际组织迄今未能就制定统一的国际投资法典达成共识,保护国际投资双边条约在国际投资保护体系中便占有不可替代的重要地位。因此,1960年代以来,保护国际投资双边条约一直是资本输出国为本国海外直接投资寻求国际条约保护时的首选,无论是英、美这样的老牌资本输出大国,还是中国这个新兴对外直接投资母国,概莫能外,这类双边条约也从当初仅限于发达资本主义国家之间、发达资本主义国家和发展中国家之间,发展成为所有各类国家之间都会签署的国际条约;投资者、特别是资本和技术含量较高的投资者也常常要先寻求双边投资保护条约的保护,然后才敢采取实际的投资决策。中国改革开放之初,西方直接投资涌入中国的开路先驱就是近20个西方国家与中国签署的保护国际投资双边条约。

　　作为新兴对外直接投资大国,中国投资者、中国政府对签署和修订双边投资协定、完善对外投资保护体系的需求也日益上升,但我国在这方面又相当滞后。尽管在改革开放之初的1980年10月30日,我国就签署了《中华人民共和国和美利坚合众国关于投资保险和投资保证的鼓励投资协议和换文》,成为中国与外国签署的第一份保护国际投资的双边条约,其后又相继与100多个国家和地区签署了类似双边协议,但这些双边条约常常先天不足,中国经济社会的迅猛发展及其给国际经济体系带来的巨大变化更令其大大滞后于现实的发展。

　　就《中华人民共和国和美利坚合众国关于投资保险和投资保证的鼓励投资协议和换文》而言,这份双边条约内容十分简单,即使把外交客套话都算上,总共也只有8条,仅仅是确认美国海外私人投资公司的投资保险和保证制度适用于在华美国企业投资,而且根本没有涉及中国对美投资。

　　显然,时至今日,这样一份协议已经完全无法满足规范、保护中美相互投资的需求。美国对于中国企业而言在事实上早已成为发达国家中政治风险最高的国家,自1990年代初中国对美直接投资起步以来,中国企业在美国的投资行动一次又一次因为政治原因而备尝艰辛,致使中国对美投资发展程度与中美贸易、美国对华直接投资的发展水平极度不相称,截至2011年末,中国在美直接投资存量仅有89.93亿美元,在世界各国和地区中排名第6,当年对美投资流量只有区区18.11亿美元……

　　出现这样的结果,美国某些势力的“泛政治化”固然难辞其咎,缺乏一份符合现实需求、内容充实详尽的新版中美投资协定,也是一个重要原因。中美投资协定谈判步入实质性阶段,中美企业界、急欲招徕中国投资振兴本地区经济的美国州和地方政府对此翘望已久。

　　中美投资协定谈判的重要性远远超过双边范畴。因为中国既是连续20多年蝉联吸收外商直接投资最多的发展中国家,又是当前全世界最引人瞩目的新兴对外直接投资母国;美国则既是连续数十年的对外直接投资第一大国,又是连续数十年的吸收外商直接投资第一大东道国。考虑到中国亟需与几乎所有主要贸易伙伴签署或修订补充双边投资保护协定,而美国是二战以来对国际经贸规则影响最大的国家,与美国的双边投资保护协定可望成为中国与其他多数贸易伙伴新投资保护协定的样板,部分内容甚至可能纳入区域经济一体化组织和世贸组织,这场谈判的意义就更大了。

　　欧盟对国际经贸规则的影响固然接近美国,但欧盟的决策机制效率极为低下,与欧盟的双边投资保护协定谈判进程必然大大落后于中美投资保护协定,因此后者的示范作用也将大于前者。

　　保护国际投资双边条约的三种基本类型

　　友好通商航海条约

　　这类条约出现很早,从上世纪初开始加入有关保障私人企业商务活动的规定,到第二次世界大战之后,这类条约中有关保护国际投资的内容已经常常占到一半左右,包括保护外国国民及其财产;对外国人财产相互给予国民待遇和最惠国待遇、国有化或征收及其补偿,等等。

　　投资保证协议

　　又称“美式投资保证协议”。从1950年代起,由于从1948年起建立了以官方投资保证保护私人海外投资安全的海外投资保证制度,美国开始大力推行其首创的投资保证协议,与贸易伙伴除了签署综合性的友好通商航海条约之外,还签署专题性的投资保证协议,对海外美资实施双重保护。前者的中心内容是保证投资安全的实体性规定,后者主要内容则是代位求偿(亦即海外投资保证机构向投保的投资者支付风险损失赔偿金之后就有权取代投资者为其投资损失向东道国索取赔偿)、解决投资争端等程序性规定,两者并行不悖,相辅相成。这类协议主要内容包括承保范围、代位求偿权、争端解决,等等。

　　促进和保护投资协定

　　从1960年代起,联邦德国、瑞士、荷兰等西欧发达资本主义国家认识到,友好通商航海条约在保护其海外投资方面存在突出缺陷,便以友好通商航海条约中有关促进和保护海外投资的条款内容为中心,与其他国家签署专门的双边协定,其中囊括了有关促进和保护海外投资的实体性规定(如外国投资者的待遇),以及代位求偿、解决投资争端等程序性规定。