近段时间以来,一些国内外投资者担忧我国的地方政府债务问题。为了经济健康发展,我们需要正视这一现实,改革地方财政,解决地方债务问题。
据统计,截至2010年底,全国省、市、县三级地方政府性债务余额为10.7万亿元,占国内生产总值(GDP)的比重为26.7%。今年统计显示,36个地区2012年底债务余额比2010年增长了12.9%。如果全国地方政府债务也增长12.9%,那么2012年全国地方政府债务余额就会超过12万亿元。2012年全国GDP为519322亿元,债务与GDP的比重约为23.3%。2012年,我国中央政府内债余额占GDP的比重为15%,地方政府债务比中央政府内债高得多。
为什么地方政府债务问题引起担忧呢?首先是债务已进入集中还款高峰期,前几年借的旧债需要借新债债还,又需要借债搞新的投资,债务总量明显增加。其次是债务不平衡。据统计,2012年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率(债务余额与当年可支配财力之比)超过100%;如果加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达220%。很多地方政府担心银行不再贷款,而银行担忧地方政府无力偿债。
地方债务问题凸显,其原因包括以下几个方面:
一是地方政府财力不足。1994年税制改革后,地方财权减弱,事权增加。2010年地方政府财政收占总财政收入的48.9%,财政支出占总财政支出的82.2%。依照法律,我国地方政府本级不允许有赤字,所以账面上每年都是平衡的。地方政府每年都靠巨额的财政转移支付填补收支缺口。但是,转移支付远远不能满足地方政府的支出需求。
二是地方政府不能量入为出。地方政府是中国经济增长的重要推手。对地方干部来说,经济增长快,政绩就突出,就可能被提拔。不少地方城市建设缺少长远规划,大拆大建,贪大求洋,寅吃卯粮。这样当年生产总值增长了,但财富未必积累多少。一些地方干部几年内折腾出个“新面貌”,升迁后债务留给后人。
三是土地财政越来越难。这些年来,许多地方政府依赖土地财政。地方政府出售城市国有土地,获得财政收入,还从农民手中低价征买土地,高价向开发商出售,开发商将土地成本加到房价,转嫁给购房者。可见,这种土地财政收入来自土地差价,剥夺的是农民和房屋购买者的利益。随着城市周边土地越来越少,土地财政难以持续。
四是地方政府对中央的依赖。我国地方财政赤字由中央政府弥补,有些地方政府总认为中央政府最终会救场,存在依赖心理,只管借,很少考虑偿还问题。
总体来看,我国政府债务规模已经不小。政府不是企业,提供的大都是公共品,债务一般要靠税收偿还,而征税无论何时何地都非易事。解决地方债务问题需要综合治理:
一是给地方政府更多的财权。中国新一轮财税改革不是要使财政规模更大,而是合理划分各级地方政府的财权和事权。首先,增加地方政府税收份额。比如,尽快取消增值税返还,增加地方的税收份额。其次,逐步建立新的地方税种。
二是控制地方政府支出。对地方支出权力必须制约,真正把权力关进笼子里。要限制地方政府支出规模,提高政府支出的效率。要探索建立以公共服务、民生、经济增长等为主要内容的干部政绩考核体系,不推举和提拔那些挥霍财政收入、任意占用良田、浪费资源、污染环境、热衷于搞劳民伤财形象工程的人。
三是努力发展经济。政府要用借来的资金做好基础设施建设,同时有必要大力扶持民营经济发展。经济总量扩大了,政府财力增加了,债务就会相对减少。
四是增加地方财政的透明度,加强对地方财政的监督。财政要公开透明,应该允许地方政府公开发行少量债务,把隐性债务显性化,这样便于监督管理。要充分发挥地方民众监督政府的作用,也应该发挥地方同级领导的互相监督作用。目前,一些地方政府权力过于集中,不利于形成监督制约机制。
总之,只有推进财税体制及其相关领域的改革,控制地方政府债务规模,才能消除国内外投资者的忧虑,促使我国经济持续健康成长。
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