盘活存量为财政改革注入新动力

　　7月3日召开的国务院常务会议强调要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好。盘活财政存量资金，意义重大。

　　1至5月份，中央财政收入同比仅增长0.1%，政府财力紧张局面已显现。同时，财政资金闲置沉淀问题也很突出。盘活财政存量资金有利于缓解政府财力紧张问题，进一步提高财政资金效率，保证政府职能作用的恰当发挥。

　　当然，即使是在财政收入快速增长时期，盘活资金也是财政管理效率提高的需要，是公共财政制度建设的内容之一。

　　提高存量资金效率，当务之急是让资金迅速活起来。现行国库资金管理体制下，财政拨款下达的只是一个用款额度。在用款单位动用资金之前，财政资金都在国库账户中。闲置沉淀的财政资金也不例外。预算执行不到位、层层沉淀的财政存量资金，或者违规操作形成的存量资金，都属于闲置、沉淀资金。盘活之策应是改变资金的支配权，让资金重归政府统筹利用行列。

　　存量资金的形成机理是什么？为什么有钱不用或不能用？细究下去，多数情况下，与预算编制不科学不准确有关。

　　我国预算体制改革取得很大进展，但在一些地方和部门仍然存在预算编制不科学不准确的现象，这很可能导致：用款单位用款需求不能满足，一些该做的事因缺少预算或预算支出标准确定不合理而无法推进，部分资金因此闲置沉淀。缺乏预见或政策多变是预算计划缺位的重要因素；财务制度不能充分尊重市场现实也直接影响支出标准的准确性。至于部分用款单位虚编预算，本来就有“套取资金”之嫌，资金闲置沉淀更不可避免。

　　惩罚机制不够健全，也导致资金闲置沉淀。长期以来，用款单位挤占财政资金，却不必付出应有的代价，财政资金效率因此受到严重影响。

　　闲置沉淀资金要回收，会加大用款者资金使用压力，从而促进资金的盘活。但需要注意的是，如果处理不好，也可能导致一些单位为花钱而花钱。钱虽然盘活了，但效率并未真正提高。比如年终突击花钱的现象，中国实行年度预算，与多数实行此类预算的国家一样，存在年末集中花钱问题。如果财政资金结转可顺利进行，那么集中乱花钱的局面就可得到扭转。借鉴100多个国家的经验，中国有必要加快引入中期预算管理框架，以消除年度预算的不合理因素，突破年度预算约束，在更长的中期(3至5年)内统筹使用财政资金，破解年末乱花钱的困局，促进财政资金效率提高。

　　需要特别强调的是，盘活财政存量资金，还需盘活国库资金。3万亿元左右的国库资金余额，仅有少数进行了国库现金管理操作，效率较低。盘活常规余额资金，很可能意味着资金需要从履行国库职能的中国人民银行流出。资金大出大进，容易干预货币政策的独立运行。为此，应结合国库集中收付制度改革，深入研究国库管理制度改革问题，在科学测算用款需求的前提下，保证最低库款余额，进行国库现金管理操作，进一步提高财政存量资金效率。鉴于预测用款需求最有信息优势的是财政部门，应进一步增强财政部门在国库资金管理中的主动权。

　　盘活财政存量资金，将导致某些财政资金归属权的变化，导致国库资金支配权的调整。显然，打破既得利益格局已不可避免，这需要相关配套改革的积极跟进。从这个意义上说，盘活存量给财政改革注入了新动力。