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养老金和保险产品发展:动力影响和路径

　【进入论坛】　【推荐朋友】　【关闭窗口】 2007年11月16日 07:46

中国保监会主席助理陈文辉

中国保监会主席助理陈文辉资料图

    当今世界，如何建立公平、高效、安全和可持续发展的养老保障体系，是一个全球关注的重大问题，而建立多支柱的养老金体系也正逐步成为世界各国的共识。近十多年来，中国立足国情，同时积极借鉴国际经验，初步建立了包括国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人商业养老保险在内的多层次城镇养老保障体系。我希望就养老金和保险产品发展等问题谈几点认识。

    一、我国养老金体系发展的动力和影响

    从现代经济社会发展的轨迹看，养老金作为保证人们退休后生活的重要收入来源，对促进经济增长和维护社会稳定具有非常关键的作用。改革开放二十多年来，随着我国工业化、市场化、城镇化进程的不断推进，中国经济社会发生了深刻的变化，这一方面需要健全与时代发展趋势相吻合的养老金体系，另一方面也为养老金体系的发展提供了强大的动力。

    (一)经济社会结构的深刻变化，对完善养老金体系提出了新的要求

    一是适应人口老龄化的需要。人口老龄化是当前中国经济社会发展的一个显著特征。按照联合国国际人口学会的划分标准，我国在2000年开始进入老龄化社会。目前60岁以上老年人口已达1.43亿人，占全国总人口的11%，预计2020年将占17.2%，2050年将占31%。与发达国家不同，中国不仅老龄化人口数量庞大，而且还呈现“未富先老”的特点。发达国家在进入老龄化社会时，人均GDP基本上在5000美元至1万美元，而中国2006年人均GDP仅为2000美元左右。未富先老的人口压力直接加大了社会的抚养比率，这无疑会对中国养老制度的可持续性带来严峻挑战。

    二是适应城镇化和家庭小型化的需要。1996年以来，中国城镇化水平连续10年以年均超过1%的速度上升。2006年，中国城镇化比率达到44%，预计到2020年，中国城镇化比率将超过50%。同时，受多年推行计划生育政策等因素的影响，我国家庭小型化趋势愈加明显。据统计，目前中国城乡家庭户均规模为3.39人，在近30年中，中国户均规模下降了1.42人，户均人口规模日益接近美国、加拿大等发达国家户均3人左右的水平。城镇化和家庭小型化趋势快速发展，促使我国从传统社会向现代社会加速转型，这对中国“养儿防老”的传统文化带来了明显冲击，家庭养老功能也开始不断弱化，这迫切需要建立相应的养老制度来适应这种变化。

    三是现代社会公平分配财富的需要。进入新世纪以来，我国GDP年均增长率保持在10%左右，这不仅高于同期发达国家水平，在新兴经济体中也位居前列。经济的快速发展和社会财富的积累，对养老制度提出了新的要求。一方面，我们需要建立、完善与市场经济体制和社会财富积累水平相适应的、水平更高、方式更灵活的养老制度，满足人们日益多元化的养老需求。另一方面，经济发展直接推动了社会进步，这就需要在不同社会阶层中合理分配社会财富，让全社会共享经济发展的成果，最大程度地实现社会公平和正义，这也是我国建设小康社会与和谐社会的重要目标。建立科学合理的养老制度，可以通过政府主导的社会转移支付手段，直接实现社会财富在不同阶层、不同代际之间的再次分配。同时，还可以充分利用市场机制，在更大范围内分散老年风险，促进养老资金和社会总财富的同步积累，最终实现个人、企业和社会共赢。

    (二)健全的养老金体系能够为经济发展提供长期资金支持

    养老金具有数额大、来源稳定、收支间隔期长的特点。因此，它可形成国家长期建设资金的来源，并被许多国家视为“第二财政”。比如，新加坡1955年建立起的中央公积金制度，其预筹的大量资金，通过购买政府公债，转化为国家建房发展局的建设基金，成为新加坡住房建设的重要资金来源。在一些拉美国家，如智利实施养老制度改革以来，养老金资产规模在二十多年的时间里年均增长速度达28.3%，2006年占GDP比重超过80%，养老资金的快速积累，有力支持了智利的经济增长。在中国，2006年国家基本养老账户规模为4800亿元，商业养老保险积累的养老金为2000多亿元，两者合计不超过7000亿元，占同年GDP比重为3.2%。当前和今后一个时期，我国的基础设施建设和各项社会事业将进一步发展，迫切需要长期稳定的资金来源。

    (三)养老金体系的健康发展有利于优化我国金融结构

    国际经验表明，银行、证券、保险等不同金融部门的竞争有利于提高金融体系的效率，多支柱的金融体系也有利于经济和金融的稳定、安全。近年来，我国保险业迅速发展，资本实力和市场规模不断扩大，保险业总资产已经达到2.8万亿元。但和国际相比，我国保险业发展还比较滞后，2007年保险深度不到3%，保险密度不到500元，这不仅大大低于同期发达国家，也落后于多数发展中国家水平。2007年6月我国金融总资产47万亿元，其中银行业总资产为44万亿元，占比95%以上，而保险业在金融业总资产中占比不足4%。在我国大银行、小保险的金融格局下，要进一步完善金融体系，必须大力发展保险业，丰富保险的资金融通功能；大力推动我国养老金体系的发展。

    二、明确我国养老金体系发展的路径

    中国养老金体系虽然取得了一定的进步，但由于发展时间较短，覆盖面仍然偏小，保障程度仍然偏低，与人民群众日益增长的养老需求、与养老保障体系建设的要求相比还存在较大差距。推动我国养老金体系发展，必须立足国情、尊重客观规律、借鉴国际经验，积极探索科学合理的养老金发展路径。我认为，以下几个问题值得关注：

    首先，要合理划分养老金体系的三个支柱。尽管世界各国普遍建立了多支柱的养老金体系，但是国情的差异也使得各国养老金体系的划分有所不同。一方面，我国人口众多，尤其是农村人口和弱势群体数量巨大。在国家财力有限的条件下，由政府主导的基本养老金体系必然是广覆盖、保基本，主要用于满足人民群众的基本保障需求；另一方面，受城镇化水平低、经济社会发展不平衡等多种因素的制约，目前团体养老保险、企业年金等补充养老金体系还难以惠及广大的社会群体。为实现养老金体系各支柱的均衡发展，也根据不同种类养老金的特性。我认为，应适当调整我国多支柱养老金体系的划分范围：第一支柱是政府经办的、强制实施的、财政兜底的现收现付制养老金，即城镇职工基本养老保险的社会统筹部分；第二支柱是政府强制实施的、基金积累制个人账户养老金，即城镇职工基本养老保险的个人账户部分；第三支柱为政府鼓励的、单位和个人自愿购买的养老金，包括团体养老保险、企业年金和个人养老年金等。

    第二，要处理好政府和市场的关系。理顺政府和市场的关系是社会主义市场经济体制的内在要求。在养老金体系建设过程中，政府的主要作用应该是统筹规划、制定政策、筹集资金和行政监管，而有些服务功能可以由政府通过购买服务来实现。这样可以切实解决“管办不分”的制度风险，保障资金的安全；可以减少机构和人员设置，降低政府自办的成本；可以引入竞争机制，享受优质的服务。通过政府购买服务的方式，可以实现社会保险运营的成本更低、效率更高、服务更好、专业更强。例如，城镇职工基本养老的个人账户基金就应该交给商业机构管理，向它们购买投资管理服务。

    第三，要积极推动养老金专业化经营。养老金作为一种金融服务产品，与银行理财、基金等金融产品相比，周期长，稳健性要求高，有着独特的风险特征和经营规律，需要较高的经营管理水平。近年来，中国保监会一直致力于探索养老金市场的专业化发展。从2004年至今，中国保监会先后批准成立了太平养老、平安养老、中国人寿养老、长江养老和泰康养老等5家专业养老保险公司，专注于经营企业年金和养老保险等养老金业务。三年来的实践表明，我国养老保险公司已经初步显示出专业机构在技术和服务等方面的优势。以企业年金为例，截至2007年10月底，平安和太平两家养老保险公司共与3000多家企业签订了企业年金受托管理合同，业务总量达到150多亿元，长江养老保险公司承接上海市原由社保机构经办的7000多家企业近180亿元的企业年金业务。目前，养老保险公司已经成为企业年金市场的领跑者和推动者，约占法人受托业务量的90%。今后，随着各项政策规章的不断完善，专业养老保险公司的服务领域将愈加宽广，未来发展空间也会越来越大。

    第四，要积极争取支持养老金发展的外部政策。各国政府普遍对养老金给予税收政策支持，允许企业和个人参与的养老计划在一定限额内延迟纳税。与其他金融产品不同，养老金管理追求长期、稳健的收益，因此人们购买的积极性会因自身的短视而受到很大影响。设计合理的税收制度能够促进潜在养老需求转换为现实购买力，是撬动养老金发展最有效的杠杆。而养老金的发展，其结果是减轻政府承担养老保障的财政负担。研究表明，延税政策对国家当期税收的影响十分有限。以个人养老年金为例，在城镇职工参保比例为10%、20%和30%的情况下，如果按起征点1600元的25%延迟缴纳个人所得税，则延税金额分别为9亿元、18亿元和27亿元，而2006年我国个人所得税收入为2452亿元，延税政策的影响幅度最高不过为1.1%。同时，如果当期延迟纳税1元，则相应可建立20元以上的养老基金。当前，我们正准备与有关部门共同研究个人养老保险相关的税收政策，进一步优化我国养老金发展的政策环境。

    第五，要加强监管。养老金发展的经验表明，监管是促进发展的最有力手段和根本保证。养老金体系监管的目的在于保护被保险人和养老金持有人的利益，确保养老金的保值增值，促进经营机构稳健经营。养老金体系监管的重点是要抓好以下四个方面：一是加强市场行为监管，通过运用多种监管手段，严格执法，严肃查处恶性价格竞争、夸大投资收益和违规承诺保底收益等行为，营造公平有序的市场竞争环境。二是加强资金运用监管，确保养老金的安全。商业养老金和长期寿险产品有着类似的特性，都有较长的缴费期、经营管理期和风险管理期，从参与计划到领取养老金可长达数十年。因此，对养老金安全性和保值增值的要求很高，这就需要我们进行切实有效的监管。三是建立完善的信息披露制度，进一步增强透明度，增强市场和社会对养老金经营和管理的约束力，让被保险人和养老金持有人享有充分的知情权和选择权。近日，中国保监会下发了《保险公司养老保险业务管理办法》，这是促进养老金业务健康发展，切实保护消费者利益的重要举措。四是加强协同监管。目前，我国的社会保险由劳动保障部门监管，团体年金和个人年金由保监会监管，企业年金由劳动保障部、银监会、证监会和保监会共同监管。为促进我国养老金的快速发展和稳健经营，应该进一步加强监管机构之间的协调与合作。比如，共同推动制定统一的企业年金监管标准、规范企业年金的运作流程和市场行为、共同推动养老金的税收优惠政策等。

    此外，养老金是家庭和个人收入在生命周期中的再分配，是一个典型的金融服务，因此从长远和稳健的角度看，养老金监管应逐步纳入金融监管的统一框架。目前，世界上部分国家采取养老金单独监管模式，设立专门养老金监管局，如智利等地；更多国家采取养老金与保险等金融服务进行综合监管，一些国家是基于寿险业务和养老金业务的相似性，成立保险和养老金监管机构，如比利时、芬兰等地；一些国家则是随着金融监管走向融合，将养老金监管纳入其中，成立综合金融监管机构，监管银行、证券、保险和养老金，如澳大利亚、韩国等地。根据IOPS的报告，在46个调查样本国家中，设立专门养老金监管机构的有12家，设立保险与养老金监管机构的有9家，设立综合金融监管机构的有25家。中国也应该立足国情，逐步统一养老金的监管。

来源：上海证券报

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