地方融资太饥渴 财政部发文规范警示伪PPP项目

　　本报记者 马维辉 北京报道

　　今年5月，发改委披露了29个地方总计1043个项目的PPP项目库，总投资额达到1.97万亿元。这么大的市场，如果里面充斥着“假冒伪劣”产品怎么办？6月25日，财政部金融司发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，其中明确规定，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

　　济邦咨询总经理张燎告诉《华夏时报》记者，目前，市场上已经出现了很多“伪PPP项目”，究其原因，主要与地方政府的融资饥渴有关。如果这一问题得不到解决，有限的资源就会浪费，市场参与者也有可能遭受巨大损失，制定政策的目标也会偏离。

　　包装出来的PPP

　　谈起虚假PPP的问题，张燎深有体会。他说，有一些商业地产项目，本身是竞争性行业，也被包装成了PPP的形式。PPP要求整合项目全生命周期的管理，将成本最优化，从而实现公共产品提供的效率。而这些商业地产PPP项目显然做不到这点，它们仅仅是把项目的融资和建设外包了出去，实际则是时间拉长版的BT(建设-移交)。

　　而在一些西部省份，区级政府与金融机构合作成立PPP基金，进行一些土地一级开发的项目。在张燎看来，这更像是地方政府的融资工具，而不是PPP基金。因为它的内容主要是土地一级开发，其中大量工作都是土地的征地、拆迁和整理，而这些工作很难设计成PPP项目。众所周知，PPP项目要求合理分配风险，保证社会资本有一定的盈利可能，目前主要集中于能源、交通、环保、电信等基础设施领域。

　　张燎表示，上述这些西部省份的PPP基金，金融机构在介入时就与地方政府约定，不承担其中的开发风险，而由地方政府提供隐形担保，金融机构可以作为优先级投资人优先获得回报。

　　所谓PPP，是指政府和社会资本的合作关系，但在中国，大量国有企业的存在，使得业界一直争议，这些国有企业是否属于社会资本。

　　张燎说，一下子把所有国有企业都排斥在外，这并不现实，所以业界共识是将社会资本的定义扩大，从而把国有企业纳入进来。但也要有“底线”，那就是本级政府控制的国有企业不能作为社会资本方与本级政府发生交易。如果这个底线失守，那么国务院43号文就将形同虚设，因为平台公司将可以通过与地方政府签订PPP协议，轻松绕过43号文的限制进行贷款。

　　另一方面，PPP机制的优势之一就是将风险在社会资本与政府之间合理分配，从而使得整个风险管理的成本降低。但是，如果交易对手是地方政府与自己控制的平台公司，风险分配是在“亲爹”和“亲儿子”之间进行，那这种分配就变得有名无实。一旦社会资本出现问题，还是得政府方面兜底。

　　张燎表示，对于参与PPP项目的社会资本、本级政府应该是在财务、人事等方面没有实际控制权的。

　　关于这方面的限制，财政部2014年11月公布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》第二条明确规定，社会资本“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。但在今年5月发布的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行[微博]关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(以下简称“42号文”)中，这方面却有所松动。

　　张燎表示，42号文公布后，一些平台公司很高兴，已经开始琢磨如何满足条件，从而使自己变身社会资本了，“危险的信号已经显现”。

　　地方融资饥渴

　　虚假PPP项目有何危害？在张燎看来，这会导致政府部门大量的时间、精力，以及其他一些社会资源、资金进入到一些错误的领域，资源错配，从而造成浪费。

　　而之所以出现这些虚假的PPP项目，很大一部分原因是地方政府的融资渴求。张燎认为，从2009年的四万亿投资风潮后，地方政府已经习惯了平台公司的融资模式，但这套机制在43号文出台后被掐断了。43号文给了两个出口，一是地方债，二是PPP。但是，地方债发行缓慢，供给不足，只能解决地方政府的存量债务问题，新增项目完全没有办法满足，所以地方政府纷纷把PPP看成了原来融资平台的替代物、新出口。

　　“甭管黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫。不管真PPP还是假PPP，能解决融资问题就是好PPP。”张燎说，这就是当下地方政府的真实心态。

　　在他看来，真正的PPP项目应该具备4方面特点，首先产出的应该是公共产品，而不是竞争性行业，如房地产、商业项目等；其次，交易双方应该是政府和社会资本方，如果是企业和企业之间的，如电厂脱硫脱硝、工业污水处理等，则属于第三方治理的范畴，是企业治污责任的外包；第三，PPP应该是长期契约，其蕴含的理念是，PPP需要整合项目全生命周期的管理，实现管理成本的最优化，其中关键一点就是要把运营阶段纳入进来，这是很多BT项目所不具备的；最后，项目要有合理的风险分配，保证社会资本有一定的盈利可能。

　　张燎表示，关于PPP的这几方面特点，PPP主管部门已有共识，只是地方政府在实施时总是有意无意地往PPP项目中塞入一些“私货”，从而导致认定不清。事实上，业界一直都在呼吁这些问题，监管层也早都注意到了，只不过尚未在文件中明确地加以严格限制。

　　“希望能够更快一点制定规范，”张燎说，千万不要让那些“伪PPP项目”把环境搞得乱七八糟的，弄得最后大家都不愿意待下去了。