审计促国家重大决策部署“落地生根”

　　国家审计护航深改系列报道

　　——审计促国家重大决策部署“落地生根”

　　嘉宾：

　　审计署财政审计司副司长 胥连碧

　　社科院财经战略研究院院长 高培勇

　　中央财经大学教授 马海涛

　　经济日报社财经新闻部主任 吴 昱

　　旁白：审计作为国家治理的重要组成部分，肩负着发挥审计监督，推动国家重大决策部署贯彻落实，服务改革发展，维护经济秩序的重任。人们形象的把它比喻为政策落实的“督查员”，公共资金的“守护神”，经济发展的“助推器”。这既是对它的职责定位，也是公众的殷切期盼。

　　稳增长是当务之急，是第一要务，推动稳增长当务之急和第一要务，审计责无旁贷。

　　中央宏观政策出台以后，有关部门必须出台具体的措施。而基层政府政策落实的最后一公里必须到位。

　　旁 白：在国家治理的事业当中，审计职能如何重新定位。

　　国家层面的一些重大的宏观经济政策的出台、实施以及最终到位需要审计监督，在审计方式上采取了跟踪审计。

　　审计监督是依法治国的一个充分的体现。

　　旁 白：政策跟踪审计如何保障国家重大决策部署落实到位。

　　用改革的思路，改革的方法，改革的措施来解决发展过程中存在的一些体制性、制度性的问题。

　　龙头一旦甩龙尾它得跟着转起来。

　　当前政策执行中存在的问题，概括的讲是，有一慢三不够。

　　旁 白：一面是项目资金缺口，一面是资金结存，矛盾出在哪？

　　这就形成了矛盾，一些建设项目没钱，一些资金又形成了结余。

　　有的钱是打酱油的，不能买醋，实际上这个钱是我的，不能给他用。

　　简政放权该放的没有放，国家明确要求放的不放，有些是明放暗不放。

　　旁 白：资金趴在账上睡觉，审计怎样念好权力监督紧箍咒？

　　加大追责问责力度。

　　关键是问谁的责。

　　问责我们是有法律依据的。

　　国家审计护航深改——“审计访谈”系列报道，审计促国家重大决策部署“落地生根”正在播出。

　　主持人：观众朋友大家好！欢迎收看由《经济日报》和国家审计署共同推出的国家审计护航深改——“审计访谈”系列报道。我是主持人吴昱。首先欢迎三位今天到场的嘉宾。

　　这位是审计署财政审计司胥连碧副司长；

　　这位是社科院财经战略研究院高培勇院长；

　　这位是中央财经大学马海涛教授。

　　欢迎三位嘉宾。

　　去年国务院出台了《关于加强审计工作的意见》，提出了政策落实跟踪审计是除了对权力和资金审计之外的又一个审计重点。今年3月份审计署又印发了《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计意见》，请胥司长给我们介绍一下政策跟踪审计的主要内容，进展情况，影响和作用。

　　胥连碧：宏观经济政策跟踪审计主要是要对国务院出台的一些经济政策在各部门具体措施的落实情况，在各地区的贯彻执行情况，进行跟踪审计。审计的重要内容可以概括为四个方面，一是政策落实，就是审核中央出台的政策，各部门是否出台详细的具体措施，我们叫政策落实。第二个方面叫项目落地，也就是说，国家的一些重大项目的推进情况。第三个是资金到位，审核财政资金、社会资金、金融资金到实体经济的使用情况，特别是财政资金的统筹使用情况。第四个是简政放权，检查各部门、各地区按照国务院的要求，对取消下放行政审批事项的贯彻落实情况。通过这四个方面的跟踪审计，切实把国务院出台的各项稳增长、调结构、惠民生、促改革、防风险的系列政策落实到位。

　　旁 白：跟踪审计是一项长期性、持续性、常态化的工作，最先一公里是不是落实，最后一公里是不是到位，中间是不是通畅，政策执行的全过程，审计部门都要实时跟踪，随时发现执行过程中存在的问题，督促整改，保障重大政策“落地生根”。

　　张思宁（审计署财政审计司五处干部）：跟踪审计对审计人员是一个非常大的挑战，审计组织方式又有很多不同。从时间范围上来讲，常规审计项目可能是就集中在几个月，或者是某一个阶段实施。而跟踪审计是一个长期性的持续性的工作。第二点不同是审计对象的范围，跟踪审计要更加广泛一点儿。2015年一季度审计署直接派出审计组对35个国务院相关部门和18个省自治区直辖市人民政府进行审计，同时各级审计机关也对各自的所在地区开展了跟踪审计。还有一点不同就是审计结果反馈形式也比常规的审计更加多样，时效性更强。

　　丁保利（审计署财政审计司五处副处长）：政策跟踪审计过程当中我们要对审计发现的问题进行了客观的分析，既掌握目前政策执行过程当中存在的问题，也要反映政策本身出台的背景情况以及它与相关政策之间的关系不协调的问题，要进行客观的分析。

　　旁 白：全面深化改革的新形势给审计工作提出新的挑战和要求。从传统的对权力和资金的审计，拓展到对政策落实跟踪审计，审计在国家治理的事业当中应当如何重新定位？

　　稳增长、调结构、惠民生、促改革、防风险的系列政策落实到位。

　　旁 白：一面是项目建设资金缺口，一面是资金结存，矛盾出在哪？

　　财政存量资金当中我们要找重灾区。

　　形成了很多部门资金碎片化。

　　旁 白：国家审计护航深改——“审计访谈”系列报道，审计促国家重大决策部署“落地生根”正在播出。

　　主持人：高院长，刚才胥司长从四个方面对政策跟踪审计的内容做了一个简要的介绍，您作为财政研究领域的专家，您怎么看我们政策的落实情况？

　　高培勇：传统的审计，是围绕着资金和权力而运行的，现在把它拓展到对政策执行的跟踪。表面上看，这是简单的审计功能和作用的拓展，但深入一层看，实际上审计的定位在新的形势下发生了重大变化。随着中国把国家治理的现代化目标作为全面深化改革的一个总目标，审计的职能和作用范围也必须在国家治理的事业中重新加以定位，在国家治理的事业中围绕着国家层面的一些重大的宏观经济政策的出台实施以及最终到位，就需要有一个跟踪审计。

　　主持人：马老师，刚才高院长把政策的跟踪审计用拓展这个词进行了一个诠释，您认同高院长的说法吗？还是说您有其他的新的见解？

　　马海涛：我认同高院长刚才讲的拓展。事实上应该说是赋予审计一个新的使命。为什么这次把政策审计上升到这么高的高度，或者说内容这么丰富呢？一个还是我们要贯彻落实十八届三中全会的精神，因为十八届三中全会是通过了全面深化社会经济改革的一个《决定》，这个《决定》涉及面很广，作为审计工作来讲，叫督查员，起到这么一个角色，看我们的改革能不能落地，能不能落实。第二个，还是要体现十八届四中全会的精神，因为四中全会特别强调的是依法治国、依法执政。对政策进行跟踪审计也是依法治国的一个充分的体现。

　　旁 白：国家宏观政策出台后，从最先一公里到最后一公里的过程中，有哪些问题制约了政策落实？

　　第一公里出不了，中梗阻严重，最后一公里到不了位。

　　我们总是说在中国处长当家。

　　一个项目报到中央部委三年还批不下来。

　　偏差的理解为低速，那就不作为了。

　　旁 白：作为国家治理的基石和重要保障，审计如何化解这些问题？

　　在转化期的过程当中，如何从龙头让它传递到龙尾，整个龙的身子围绕着龙头而转。

　　对出现问题的各个职能部门问责，使各职能部门能够依法尽责。

　　旁 白：国家审计护航深改——“审计访谈”系列报道，审计促国家重大决策部署“落地生根”正在播出。

　　主持人：从稳增长的角度来说，围绕跟踪审计，在各地目前主要存在哪些问题？

　　胥连碧：从审计情况看，目前影响经济增长的突出问题，我用一句话来概括，就是有“一慢三不够”，“一慢”是什么呢？就是重点建设项目推进慢，推进慢主要是体现在3个环节都慢。一是项目申报审批环节慢，我们发现一些部门在项目审批推进过程中的效率不高。审计发现，一些地方政府上报给中央部门的43个建设项目，审批超过半年以上，有的甚至长达三年以上。一个项目报到中央部委三年还批不下来，审批是比较慢的。第二个，开工慢，一些已经审批了的项目开不了工，受制于环评、土地、资金不到位、不衔接等原因开不了工，审计发现有557个重点项目迟迟不能开工。第三个，投资完成慢，我们重点关注了包括铁路、水利，国家石油储备基地等建设。审计抽查的水利和铁路等建设项目，年度投资计划完成不足70%，就是60%多。“三不够”，第一个不够是简政放权不够，这是审计发现的最主要的问题，一些部门，一些地方政府，简政放权的力度不够，该放的没有放，国家明确要求放的不放，有些明放暗不放，有些变相收费。审计发现，有15个地方政府自行设置资格审批，增加市场主体的审批事项。第二个不够就是商事改革的协调不够，衔接不够。比现在推行三证合一，但是推行过程中涉及到一些部委50多项规定性文件没有修改，三证合一就难以启动实施。最后一个不够是通关便利的服务不够。通过对80个进出口企业的审计调查发现，其中在进出口环节涉及到了81项服务性收费，有些部门把一些应该政府提供的服务变成收费服务。

　　主持人：高院长，您能从制度层面给胥司长讲的“一慢三不够”支支招吗？

　　高培勇：我理解胥司长所归结的“一慢三不够”，是当前稳增长政策落实过程当中所出现的突出矛盾和问题，实际上和我们国家经济形势的变化是有直接关系的。关于当前的经济形势，我们一般是用新常态来概括，但是，新常态这一词不仅仅讲的是经济形势变化，它还包括我们对经济形势判断的变化，我们经济工作思路的变化，还有宏观经济政策布局的变化。当你看到这四个层面实际上都在变化的时候，实际上就有一个我们怎么去认识并且主动适应新常态的这样一个过程。所以稳增长措施从表面上看它推进的力度和大家的预期，与它的实际效应之间存在着某种距离，这实际上是我们在适应新常态的过程当中可能要经历的一个转换期。我想在这个过程当中就特别需要有那么一个职能部门，或者有那么一种力量，能够对我们认识并且适应经济新常态的这种进程起到这样一个推动的作用。

　　那么哪个部门最适合担负这样的一个角色？现在看来，历史选择了审计系统，在审计系统他们有一个非常重要的理念，这个理念就是审计署党组一直强调的，国家审计是国家治理的基石和重要保障，国家审计是国家治理的“免疫系统”。从这些表述当中就说明什么呢？我们国家的审计机关已经把稳增长等一系列重大宏观经济政策的落实和推进，当仁不让地作为了一个必须完成的职能。所以我想在当前，如果说新常态的背景条件下，稳增长是当务之急，是第一要务的话，那么这样当务之急和第一要务推动的职能担当非审计机关莫属。

　　胥连碧：审计在过程中，我们也确实感受政策的第一公里中梗阻和最后一公里问题，目前还是比较突出的。如何能在经济下行的情况下通过政府的有作为，通过政府的财政资金的引领和投入，使得经济增长保持在合理的区间。为保持经济稳定增长，国务院制定了一系列稳增长的政策。这些政策的出台后，需要有关部门制定出详细的具体的措施，需要有关地方政府把这些具体的措施落实到实体经济。有关中央部门能不能根据国务院的政策措施制定出切实可行的具体措施，省级县级政府能不能尽快的把这些具体措施落实到企业主体，基层政府，特别是一些最基层的政府职能部门最后一公里政策能不能兑现，各个环节都落实了，才能把国务院出台的一些政策切实落实到经济实体上，以使经济实体享受到这个政策，迸发出经济增长的活力。目前存在的问题就是第一公里出不了，中梗阻严重，最后一公里到不了位。

　　高培勇：我特别认同胥司长所讲的这一条，当前党中央国务院一系列有关宏观调控政策的部署，之所以在实施过程当中让大家感觉到总那么不尽如人意，其中一个很大的问题就是不接地气，或者说胥司长讲的最先一公里中梗阻加上最后一公里，政策传递过程当中没有能够形成一个完整的链条，使得它能畅通起来。比如我们说，我们已经进入经济新常态了，或者说我们正在步入经济新常态。经济新常态条件下，党中央国务院就有一系列关于新常态经济工作的新的思路，并且围绕着这种新的经济工作思路就会形成一系列宏观经济政策新的布局。但是这只是顶层设计和总体规划问题，这一条我们已经做到了，而且完成的非常之好。但是再到了基层，胥司长刚才讲的，各个部门各基层单位，到最后实施的时候它是不能直接凭借着顶层设计和总体规划来直接操作的。我们总是说在中国处长当家，为什么处长当家呢？因为具体的事得到基层来做，指导它具体业务运转的是他手中的那些权力形成的这种规则、惯性。龙头一旦甩，龙尾就得跟着转起来。我们现在处在转换期，这个转换期过程当中，如何从龙头让它传递到龙尾，整个龙的身子围绕着龙头而转。这是在当前中国必须解决的问题，我们现在讨论的稳增长问题其实不仅仅是稳增长，整个全面深化改革过程当中都遇到了类似的问题。

　　所以说起来，还得回到我们经常说的老话题，还得加快改革，把改革这招棋走好，走稳，走妥。

　　旁 白：是什么原因造成了财政存量资金，怎样用改革的手段解决这一问题？

　　这就形成了矛盾，一边是这边没钱，这边又形成一部分钱，又趴在那个地方。

　　在非一般公共预算中存量资金的状况更严重。

　　我们的一些基层政府还虚列财政支出，把财政资金列入专户。

　　旁 白：既不允许资金趴在账上睡觉，更不允许资金跑冒滴漏，挤占挪用，如何加强财政存量资金的审计监督？

　　扭住预算体制的这种改革不撒手，盯住非一般公共预算的重灾区不松口。

　　对出现问题的各个职能部门问责，使各职能部门能够依法尽责。

　　旁 白：国家审计护航深改——“审计访谈”系列报道，审计促国家重大决策部署“落地生根”正在播出。

　　主持人：今年4月，李克强总理在国务院常务会上也提出，要深挖存量资金的潜力，通过自查和发挥审计监督作用，盘活存量资金，提高公共资金的使用效益。您怎么看存量资金，它在哪些方面存在。因为这个还是大家比较关心的。

　　马海涛：存量资金的清理我觉得确实也是财政改革的一个重要的举措，当然也是审计工作的一个重点。现在存在一方面资金不足，另一方面大量资金有沉淀，存量资金包括预算资金的浄结余，预算结转，财政专户的资金等。这些钱又属于沉淀状态，简单来说，就是趴在账上，利用不起来。所以这样就形成一个矛盾，一边是这边没钱，这边又形成一部分钱，又趴在那个地方。所有资金没有形成一个统筹的。这就影响到财政资金的使用效率。

　　旁 白：财政存量资金不仅变化快，口径复杂，涉及单位多，而且专业性政策性强，这些特点都对审计监督提出了超高要求。

　　姜国杰（审计署财政审计司二处处长）：因为财政存量资金它是动态的，财政资金每天都在收、在用，每天都在变化。所以我们就必须定一个截止期，只有有了一个统一的截止期我们才能进行全省或者全国的汇总。但是这个截止期过了以后，我们往往是要以最短的时间形成审计结果。为了实现这种高效的工作，审计机关和审计人员想了很多办法，领导非常重视，动员骨干力量，做好上下衔接，密切配合。我们在前期把口径、标准做清楚，把它表格化，然后再充分利用计算机的手段，信息化的手段，提高效率。工作人员在加班加点，有的时候采取两班倒，24小时工作不停的方式来提高效率。

　　种金睿（审计署财政审计司二处副处长）：财政存量资金审计的专业性比较强，经过这几年的审计我们也摸索出了一条工作思路。在获取基础数据阶段，我们主要还是依托财政的报表跟账务数据。取得这些基础数据以后，我们首先要对它的真实性和完整性进行审查，然后再对它进行多角度的分析。目前我们取得的财政存量资金的数据已经可以从预算科目以及具体实施项目等方面进行分析，可以有针对性的提出建议。

　　高培勇：财政存量资金我想有一件事恐怕必须得交代清楚。就是以新《预算法》通过，并且从今年1月1号开始在中国实施作为一个转折点。我们现在谈到的财政存量资金就不仅仅限于一般公共预算当中的存量资金。从新《预算法》讲，所有的政府收支都是要进入预算，进入预算的资金现在至少是分四个部分：有一般公共预算，有政府性基金预算，社会保险基金预算，还有国有资本经营预算。财政存量资金当中我们要找“重灾区”，这个“重灾区”存在在哪？相对而言它不存在于一般公共预算，这是必须说清楚的。那么为什么会出现这样的问题？我想胥司长刚才讲到了一件事，利益格局。一般公共预算的资金不管怎么讲是要经人大去审查，然后经过人大的批准，它是在整个政府层面可统筹、可配置的。但是一旦跳出一般公共预算资金，延伸到非一般公共预算资金，比如说政府性基金预算，你就会看到，第一，这20多项政府性基金它是分属于若干个政府职能部门的，现实当中这是我的钱那是他的钱。我们都知道一条，凡是属于名花有主的，带有私房钱性质的这个钱，在使用上一定会存在着很大的闲置状态。说我这个钱是打酱油的，不能买醋。实际上是什么呢？这个钱是我的，不能给他用。我说它叫专款专属，如果不能打破这样一种利益链条和颠覆这样一种利益格局的话，财政的存量资金问题是很难从根本上得以解决的。

　　胥连碧：在国务院的统一安排下，审计署对存量资金进行四次审计。存量资金产生的主要原因，刚才高老师分析了一下，我们目前的预算体系还不完善，四本预算的衔接还不够，特别是基金预算。原来政府性基金是为特定事项向特定人群征收的财政收入，解决特定问题的。但是这个特定事项解决之后它又延续了，变成了一种基础设施建设的很重要的财力来源。但是由于它是为特定事项设立的财政收入，它就有一个专款专用的说法，并且它的预算安排原则是以收定支的，不是说像高老师所说的公共财政预算是纳入整个政府系统的统筹使用，它就是为一个专门的事项使用。如果这个事项今年的工作量小，它需要安排的资金量就小，收入大安排使用的资金小，就会产生结余。

　　第二个原因，即便在公共财政预算内，我们现在还有一些专项收入，比如说是排污费、车购税，包括一些税的性质，它是专项收入，专项收入有专项用途，也影响了盘活。更主要的一些方面，在我们一些基层政府还会通过虚列支出，把财政资金列入专户，甚至隐瞒收入，把收入专户留大量的钱。

　　马海涛：除了收入这一块儿，还有一块儿是我们这几年的法定支出，挂钩支出，我们为了保证一些部门，我们讲七大类吧。说句老实话，其实是为了扶持这些部门的发展。

　　胥连碧：在财政资金不足的时候，为了优先保证国家的一些基础产业和基础事项这个阶段法定支出起到了一定作用。

　　马海涛：对。

　　胥连碧：但是随着国家财政收入规模的增大，随着教育事业发展，教育等基础事业水平的提高，如果还用法定支出，比如说教育经费不得低于GDP的4%规定，这个规定不是全国范围内的，它是一地一议的，上海只有这么一点儿人，GDP又那么大，你要把4%拿来用教育，没有地方可用。当然一些贫困地区，像西部的一些贫困地区，4%还不够用。

　　马海涛：2012年这七大类的法定支出占整个支出的48%，将近一半。所以这样就形成了很多部门资金碎片化，因此财政资金就很难进行统筹。所以我们这次新的《预算法》当中实际上也提出来了，我们下一步改革当中取消法定支出。当然经济社会发展确实需要的，我们可以在预算上安排，而不能形成一个固定的模式，某个事项每年都必须有一个法定的增长。

　　主持人：在未来的工作中，如果您作为研究机构给审计署提点建议，怎么样唤醒沉淀资金？

　　高培勇：我现在觉得实际上在这方面审计系统的工作已经在路上了，如果讲下一步，或者现在当务之急，比如在财政存量资金方面，怎么来化解或者减少财政存量资金？其实最根本的一种办法就是推进以新的《预算法》作为起步的这种预算管理体制的改革，甚至包括整个财政体制的改革。我们新的《预算法》，大家从很多方面都给予了很高的这种评价，它的确取得了很多的进步。但是它留有了一个在我们看来是缺憾性的东西，是什么呢？就是对于非一般公共预算。新《预算法》的很多理念没有能够接上非一般公共预算的地气。举最典型的例子，论到一般公共预算的时候，它的收支范围非常明晰，收入是什么，支出是什么，一到非一般公共预算就含糊了。所以说如果说让我给审计署建议的话，我就说扭住预算体制改革这个龙头不撒手，盯住非一般公共预算这个“重灾区”不松口。全力推进作为国家治理的基础和支柱的财政体制的改革，这可能是根本之道。

　　主持人：胥司长，刚才高院长说得非常形象，一个是扭住，一个是盯住。您能给我们透露一下审计署围绕着政策落实、跟踪审计和盘活沉淀的财政资金，审计署下一步有什么打算？

　　胥连碧：对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策跟踪审计，将作为审计署一个长期的重中之重的任务，将会在一段时间以内，按照国务院的要求，按照国务院所确定的重点任务，持续地进行跟踪。我们会选择重要的经济管理部门，一些重点地区，对宏观政策落地进行跟踪审计。通过审计发现问题、揭示风险、提出建议。通过审计揭示的一些问题，一些部委和一些地方也加强了审计问题的整改。关于存量资金，审计署对存量资金的审计揭示了主要问题，也给国务院提出了一些政策性建议，包括推进财税体制改革，用改革的思路，改革的方法，改革的措施，来解决发展过程中存在的一些体制性、制度性的问题。现阶段还有一个重要的抓手就是问责，加大追责问责力度，通过对出现问题的各个职能部门问责，使各职能部门能够依法尽责。更主要的是要把改革形成共识，上升到体制制度和法规层面上，实施依法治国。

　　主持人：高院长，刚才胥司长讲的问责，您觉得现在的问责是轻了、重了还是适度了？

　　高培勇：要我看这个问责关键是问谁的责，这是很关键的一件事情。一般意义讲，是问单位的责，哪个部门出了问题，比方说财政存量资金不该形成存量的，或者在中央三令五申的背景条件下，迟迟的没有得以消化。这表面上就是这个部门出的问题，事实上也是受这个部门的利益主导而形成的问题。但问题在于部门的背后实际上是由人来做决策的，能不能从部门利益延伸到个人利益，表面上是部门利益，实际上是若干人的集合体所形成的一个个人利益这样一个概念，把个人作为问责的对象。我想这可能是解决当前中国问题的一个非常重要的一种选择。当然我们这里在依法治国的背景条件下，一切都要先定规矩后办事，而不是随意性比较大的以长官意志为准的一种问责，这是不是可行，我提出来请大家参考。

　　主持人：感谢三位嘉宾。今天围绕着对国家政策的跟踪审计情况，三位嘉宾进行了热烈的讨论，对国家审计发挥的作用以及目前我们在落实国家政策层面存在的问题和接下来的一些建议，都进行了充分的讨论。我们相信随着审计工作的进一步深入开展，国家政策在各个层面的全面落实，各种政策所发挥的效率会充分的体现。再次谢谢三位嘉宾，谢谢各位观众，今天的节目到此结束，谢谢大家！