PPP如火如荼地进行，却陷入叫好不叫座的尴尬。目前签订合同比率大约是13%，各方犹疑可见一斑。《经济参考报》记者从多省获悉，设立产业基金入股PPP项目，正在成为PPP融资的新模式，这为诸多PPP项目的落地打了一剂强心针。不过业内人士指出，部分产业基金介入PPP项目公司名为股权、实为债券，需加强监管，防范可能由此带来的地方政府隐性负债的增加。
新 途 产业基金入股成PPP融资新招
4月21日的国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，为PPP融资提供了切实可行的新举措。
产业基金本质上是一种新的融资媒介，由一家基金/券商/信托建立，以股权的形式介入项目公司，参与施工建设。
在地方政府财政压力加大、银行贷款和社会融资成本较高的情况下，借力基金吸引各种社会资本投入PPP项目，成为一些地方的重要抓手。《经济参考报》记者从多省了解到，产业基金入股PPP势头日盛。
重庆市去年8月组建产业引导股权投资基金，以市场化方式撬动社会资本，在工业、科技、现代服务业等6大领域进行股权投资，首批就征集到16家国内外知名基金签约，引导基金将以45.5亿元撬动各类资本155.5亿元。而作为全国首批PPP融资模式试点城市，湖南株洲市已着手筹建首个PPP模式基金管理公司，以支持其PPP试点项目；江苏泰州通过设立创业投资引导基金、科技贷款风险补偿基金和区域重点成长型企业发展基金，探索财政支持产业发展资金的基金化运作模式。
此前，国投创新与北京排水集团以基金形式合作的PPP项目在水务界引起较大反响。国投创新引入合作伙伴中国工商银行、上海浦东发展银行、全国社保基金等机构，发起设立首期100亿元国投水环境投资基金，优先用于污水处理项目。基金投资30亿元，与北京排水集团搭建集团、合资公司、水环境基金三级融资平台，共同投资建设污水处理厂，按照污水处理厂30%的资本金投入计算，预计将撬动社会资本近千亿元。
去年12月，贵州省水业产业投资基金作为社会资本与贵州水投水务有限公司和上海巴安水务三家合资注册了混合所有制的贵州水务股份有限公司。水务公司从贵州水投集团推荐的23个水务项目清单中获取5.1亿元作为出资，基金以货币3.9亿元出资，巴安水务以货币1亿元出资，共同设立贵州水务股份有限公司，三方分别占51%、39%、10%股权；股份公司的注册资本金为10亿元人民币。
解 压 融资可行性高助PPP落地
PPP项目的投资要求与社会资本的投资特性之间的矛盾，是我国推广PPP模式的瓶颈之一。PPP项目资金需求量大、投资周期较长、投资收益有限、风险较高、投资退出渠道单一等特点，令社会资本尤其是资金相对分散的民间资本望而却步。
产业基金的介入正当其时。产业基金作为财务投资者可以减轻PPP项目的财务压力，同时，在合同能够有效履行的情况下，投资收益稳定，且风险也不高。
北京大岳咨询公司总经理金永祥在接受《经济参考报》记者采访时表示：“做PPP项目一定要有足够的资本金，央企负债率很高，地方国企、平台公司不能作为社会资本参与本地PPP项目，民营资本更少介入，因而社会资本能力比较弱，在这种情况下，真正能出齐资本金的公司并不多，如果资本金不多，银行贷款也受影响。”
在金永祥看来，产业基金的介入，是从资金结构上真正为PPP发展创造条件。“既然是产业基金，就只能按照产业基金的方式进行管理。”他表示。
清华大学建设管理系教授王守清告诉《经济参考报》记者：“产业基金入股PPP有一定好处，首先基金要求信息披露的透明度，此外基金介入有助于多方共同分担风险，也有利于扩大资金来源。”
巴安水务相关负责人士认为，基金通过募集产业资本，将政府、银行、投行、水务产业链龙头企业进行整合，使贵州水务股份有限公司在政府政策扶持、融资渠道及成本、上市保荐及通道、公司技术及管理各方面均得到强有力的支持。
贵州水业产业投资基金管理公司董事长路祖强认为，水务股份公司作为贵州水务一体化总抓手，以PPP模式统领各县市区合资合作组建县级SPV公司，从而形成多层次的PPP合作模式。这种模式对于促进产权结构的安全高效和融资渠道的多元化都有借鉴意义。
目前贵州省多数供排水企业存在历史债务已成为银行呆账，未处理的债务和不良信用记录成为再融资的重大障碍。此外，供排水企业低下的经营效率、混乱的财务状况及贷款被政府挪用等因素也导致银行不愿意提供融资。
基金作为水务股份出资人，能够为水务股份项目投资提供股权融资来源。同时水务股份作为若干SPV公司的控制人，良好的资产质量和企业信誉能够充分使用并购贷款、项目贷款、债券等债券融资工具，提供低成本、期限长的债券融资资金来源。
防 范 明股实债或增加地方隐性负债
虽然产业基金入股PPP能解融资之急，不过不少业内人士表示，部分产业基金表面上是表外融资，不增加地方债务，但地方财政多出具“安慰函”，以土地出让收入作保，明为股权实为债权，增加了地方政府的隐性负债。
专家称，《管理办法》中鼓励产业基金入股，但并未就其中政府债务与社会资本的关系划清，监管在这一块仍然存在空白，建议加强监管防范新增隐性负债。
一位四大会计师事务所的PPP咨询人士告诉《经济参考报》记者，要判断是不是明股实债，需注意三个方面：一是基金回报用什么方式取得，二是基金退出用什么方式，三是基金通过什么方式参与项目公司的管理。
该人士告诉记者：“回报方面，如果是非常明确固定的估值回报就不行，如果采用其他方式，回报与绩效挂钩，可以打一个擦边球。在SPV公司的运营管理上，如果表面上有股权，但实际并不参与公司的运营管理，有固定的投资回报，那实际上就是债权。在退出方式上，如果采用政府回购，那就是明股实债；如果不是政府回购，而是股东方回购可能也有问题，因为现在很多PPP项目的社会资本多为国有企业、城投公司作为另外一个股东方，这种交易构架的设计其实很忌讳；如果是另外一个社会资本作为下游买家购买股权，就没什么问题，比如可以在LP之间通过份额的置换来实现退出。”
该人士表示：“我做的项目里面没有所谓的安慰函，政府没有给出任何承诺，包括回购时间、回购价格等。有这些东西的话等于违背了43号文，政府若承诺以某种收入作保的话，就不符合政策方向，不就是形成隐性负债了吗？”
在王守清看来，产业基金最大的缺点是，作为一个纯财务投资者，对项目的建设运营不会出太大力，其动机更多是短期退出，这种思路不太符合PPP长期合作的思想。此外产业基金对回报率可能要求比较高，这也是一个不足。
对于政府出具“安慰函”的行为，王守清表示，如果所谓的“安慰函”没有法律效力，对基金是没有担保的；如果有法律效应，就变成地方政府隐性债务，躲过国务院43号文了。
“现在越来越多的PPP做法，如土地财政加拉长版BT、政府回购股权/名股实债、以短期为目的财务投资/产业基金等，都是投资者和地方官员为做PPP绕过中央规制的所谓创新，即使不违法也不应成为主流。凡是不以长期合作、分担风险和提高效率的PPP都是耍流氓。”王守清称。
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