国开行、进出口银行和农发行的改革方案正式获批，这是自2006年国家第一次提出“推进政策性银行机构改革”以来，官方首次系统地阐明了政策性银行的功能定位、业务边界、公司治理、风险防范等政策性金融未来发展和监管的具体问题。
1994年，国家组建三大政策性银行，背景是国有商业银行不良率出现快速上升的局面。因此，当时的政策初衷是剥离国有商业银行的政策性职能，为国有银行减负并实现彻底的市场化运营。与此同时，承担起扶助国民经济的薄弱环节（如“三农”）、支持国家重大发展战略（如西部大开发、扩大内需）和辅助我国优势产品的出口换汇（如基电产品、成套设备等）功能。
在成立初期，政策性银行的定位、特殊功能及运作机理并未明确，也导致问题在后来渐次暴露。
第一个问题是政策性银行“与民争利”，利用政策优势开展自营性业务。
如国开行向直接投资、债券承销、财务顾问、基金管理拓展；农发行涉足农业商业领域甚至非农、扩大经营商业性金融业务；进出口银行向海外投资、软件出口等提供信贷支持，向进出口企业、对外承包工程项目提供一般流动资金贷款等。
第二个问题是热衷于商业性经营必然导致政策性领域的“空白”。
以江苏为例，2013年，农发行江苏分行、进出口银行江苏分行的政策性业务占比分别仅为33.04%、37.07%，接近60%的业务是赚钱的自营业务。而自营性业务的迅猛发展，导致真正需要政策性扶持的金融需求难以满足，比如“三农”、小微企业、城市基础设施等。
第三个问题是风险防范不足。
根据2013年年报，国开行资本充足率达到11.28%，基本满足非系统性重要银行的监管水平（10.5%），而其他两家银行自1994年成立以来一直没有补充资本金。更高的资本充足率是抑制政策性银行资产过度扩张、控制政府注资规模、避免财政危机的主要手段，国际上政策性银行都比较强调资本的约束，比如印度农业和农村发展银行和泰国农业合作银行的资本充足率分别为39%和20%。
进入21世纪，经济形势发生重大变化，改革政策性金融的时机也已成熟。比如在传统薄弱环节“三农”方面，在粮食产量“十一连增”以及新型城镇化的背景下，“粮棉油”信贷收购资金的供应管理不再是重点，取而代之的是促进城乡要素流动、增加农村公共服务投入和农民资产收入，如促进农业产业化和现代化、农地流转抵押权的实现等过程中的金融支持。
在进出口领域，我国优势产品已经具备了较强的出口竞争力，此时若再渲染低成本的金融支持，更容易招来“双反”的报复。但与此同时，企业走出去（兼并重组、资源获取）的竞争力还比较低，这从2005年中海油折戟尤尼克收购等事件可见一斑。另外在开发领域，大型水电、“铁公机”等基础设施已见“天花板”，而新型城镇化背景下的市政和公共服务设施的开发空间还很大。值得一提的是，配合未来“一带一路”等国家发展战略上，也需要强有力的开发金融支持。
本次改革有“三大亮点”，即“调定位”、“划范围”和“控风险”。
其中“调定位”和“划范围”最大的特点就在于明确农发行、进出口银行政策性职能，分别支持“走出去”和“三农”。与此同时，一改2006年以来国开行在商业性和政策性上“摇摆不定”，明确了其开发性金融的定位，回归市场化、国际化主导的定位，而不是政策性。
强调农发行、进出口银行政策性职能定位和业务范围自不待言。国开行上述定位，一方面是新型城镇化过程中，基础设施准公共产品的开发，要更多发挥市场融资的作用，国开行仅在前期孵化投入，市场机会出现后，要及时导入商业银行信贷、资本市场债券融资等；另一方面，市场化、国际化的定位，目的在于支持企业“走出去”和“一带一路”战略，遵循市场化、国际化的原则，与沿路沿线国家在互联互通上合作。
开发性金融回归市场化是金融市场范围扩张的结果。政策性金融大行其道是二战后经济重建的产物，随着市场化的推进，各国都缩小了政策性金融的范围。
在资本结构和业务范围上，政策性金融与国有银行、财政存在交叉。而前者业务不仅要符合政府意图，又要符合金融机构运行规则，如公司治理、风险防范和可持续运营，这不得不让政策性金融开展一些商业性业务。但这助长了监管套利和道德风险，拿政策性优惠寻求商业性盈利、掩盖商业损失。
因此，国际上运作比较好的政策性银行，除了市场化外，都很在意公司治理和内控，如法国信托局、巴西社会发展银行、泰国农业合作银行的商业性业务都建立了防火墙，通过子公司或分账来实现；星展银行、日本农林渔业银行通过上市或融资渠道国际化来倒逼良好治理结构的建立；KDB在会计审计、增资预算和金融监管方面，接受不同机构的严管。
因此，尽管此次强调补充资本来防范风险，这是第三个亮点，但这是不够的，国有控股商业银行目前不良率连续出现反弹就是例证。更关键的在于，建立业务防火墙、完善内控监管、鼓励商业性金融适时介入（如通过银团贷款）、完善公共产品市场化的、国际通用的融资渠道（PPP、债券）。特别是要将政策性金融限定于为培育市场“作嫁衣”，在市场成熟后及时退出，以便给市场化金融腾出效率空间。（作者为深圳市房地产研究中心研究员）
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