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上海一些养老服务商陷入政府购买服务困局

2015年01月26日 07:40    来源: 中国青年报     王烨捷

  新年伊始,在办公室里迎接海归老板易石(化名)的,是一张法院传票。她被一名70多岁的老太太告了,理由是,老太太在由她提供托管服务的日间托管中心摔了一跤,髋关节骨裂。老太太的索赔费用,除了9000多元的医疗费外,还有6万余元的家人误工费、老人照料费等。

  易石重重地把传票往桌上一扔,“一个日托中心项目,一年才赚10万块钱,让我赔7万!”

  老人日间托管中心是上海居家养老服务社会化的一大特色。由基层街道、乡镇提供300平方米以上的场所,为街道内需要帮助的困难老人提供“托底式”养老服务,象征性地收取每名老人每月100元至300元不等的托管费。养老服务的提供者,过去是街道上“4050人员”(指处于劳动年龄段中女40岁以上、男50岁以上的,本人就业愿望迫切、但因自身就业条件较差、技能单一等原因,难以在劳动力市场竞争就业的劳动者),后来开始由专业提供养老服务的社会组织介入,合作方式开始呈现多元化。

  一种是按照街道所能承受的人均年开销完全“承包”给社会组织,由社会组织请人并提供服务;另一种是由街道负责聘请服务人员,社会组织输出专业化的管理。由于后者“用人便宜”且能解决辖区内“4050人员”的就业,因此更受街道欢迎。

  易石与上海某街道的合作就是后者——这个日托中心有21位老人和4名工作人员,工作人员中,两名是街道聘请的“4050人员”,一名是社会组织输出的管理者,另一名是社会组织输出的服务者。

  建议老人起诉养老服务提供商并提出高额索赔的,就是一名与托管机构“关系不好”的“4050人员”。“一些4050人员本来就不好管,硬要塞给我,又不让换,风险都转嫁给我了!”易石对这样的合作模式表现出较大不满,“出了事,谁来负责?”

  养老服务提供商如何管理“4050人员”,能让养老服务提供商管吗

  实际上,利用“4050人员”资源为社区困难老人提供养老托管服务本身,是基层政府想出的一个办法。

  一名街道工作人员告诉记者,“4050人员”的工资,实际是由区级财政拨付,每年各个街道都要向上级打报告申请“4050人员”额度,“你对上面说,我申请的这些人,还可以在街道里服务老人,解决养老问题,上面就容易批”。

  “4050人员”的工资,按照上海市每年的最低工资标准发放,目前大约是每月1800多元。他们在街道老人日托中心工作,不仅可以拿到一笔区级财政拨付的最低工资,还能从街道挣取一部分奖金。

  2009年以前,这种由“4050人员”提供服务的老人日托中心就已经在上海很多街道里“开花”。2009年以后,上海开始力推“政府购买服务”,日托中心成了购买服务的一大“热门”项目。

  上述街道工作人员介绍,日托中心引入“政府购买服务”的初衷,就是为了规范中心的运营,“对这批人提供的服务,进行规范化管理。”街道方面的考虑是,“4050人员”的用人成本相对养老服务提供商的用人成本要低很多,只需要专业的养老服务提供商能把他们“管理好”就行。

  以往,日托中心的主任一般由街道返聘的退休人员担任,这些退休人员往往缺乏科学有效的管理手段,也没有“管人”的意识;新模式引入后,街道希望让日托中心“换新颜”。

  易石所在养老服务提供商的入驻,的确起到了使日托中心“规范、专业”的效果——中心不允许服务人员穿拖鞋;不允许服务人员喝酒;不允许服务人员迟到早退;定期要在中心举办文化娱乐活动,不能仅仅做成“老年棋牌室”。

  这些规定,其实都比较“粗枝大叶”,但对于散漫惯了的“4050人员”来说,似乎有些“严苛”了。易石告诉记者,在进驻到日托中心前,街道干部就提醒过,“有的服务员可能把老人的点心费克扣下来。”

  但这批“服务员”,街道不好管。易石所在的养老服务机构总共承接了沪上10家老人日托中心,几乎每一个日托中心都是采取“4050人员+购买专业机构服务管理”的方式来运营,“人员素质参差不齐”。

  又要马儿跑得快,又要马儿不吃草?

  有人会问,既然不喜欢、不专业,街道、乡镇何不采取“完全承包”的方式与养老服务机构合作?这样的合作,权责明晰,遇到“老人摔倒”这样的事故,也能准确“定损”,避免相互扯皮。

  但问题是,“完全承包”的价格“太高”,街道、乡镇难以承受。

  以易石的养老服务机构来说,她为发生纠纷的街道提供日托中心管理服务的收费是一年10万元,长期派驻两名员工;但如果要她提供全套养老服务的话,至少需要派驻5名员工,一年大约15万元至20万元。

  这一价格,一些街道、乡镇觉得高了,而且也没有必要。“完全可以用区级财政负责发钱的‘4050人员’,为什么要聘用一拨新人?好像没必要。”上述街道工作人员告诉记者,对街道而言,即便采取“4050人员+购买专业机构服务管理”的合作模式,也不乏应征者,“说一年10万少了,就这样的项目,一般都有五六家机构争取”。

  记者了解到,上海近年来新增了不少专门做养老服务的民办非营利机构。一名机构负责人告诉记者,目前做街道老人日托项目的,基本都“不盈利”,养老机构的目的是“先布局”再等待时机,“再过七八年,等50后、60后成为养老服务对象时,他们的购买力会有大的不同”。

  该负责人认为,“布局全面”的养老服务机构未来可以占得先机,“你在日托中心有个点,做‘托底’微利服务的同时,还能做些市场化服务项目以盈利”。

  正是看准了养老服务机构这一“布局心理”,上海的一些街道也形成了“又要马儿跑得快,又要马儿不吃草”的思维定势,能省则省。

  值得一提的是,不久前,中共中央政治局委员、上海市委书记韩正公开表态,要求2015年上海所有街道全部停止招商引资,“这是硬任务,没有例外”。停止招商引资后,上海各个街道所需工作经费全部由区级政府足额保障,街道主要职能将转变为“管理、服务”,其中一项主要工作将是“动员社会参与”。

  上述街道工作人员告诉记者,浦东新区早在2008年左右就“不抓经济”,由区级财政按标准发钱给街道,但街道能够用于养老“托底”的经费,确实有限,“街道就是想花小钱、办大事,这很正常”。

  一名长期在社会公益组织和基层街道、乡镇之间为“政府购买服务”牵线搭桥的中介机构的负责人告诉记者,她总共为四五十个项目做过对接,其中有街道、乡镇购买的服务有50%以上是养老服务,“给的钱比较少,但还是有人愿意接,抢占市场嘛”。

  她说,很多街道、乡镇也知道自己给的钱少,因此对服务的要求并不高,“包容性比较强。”这种廉价带来的“包容性”,一定程度上促进了尚未发育成熟的养老服务机构的成长,但同时,也有其“随意性”。

  比如她所介绍的项目中,有3个项目已经完成了招投标,在双方已经签了协议的情况下,有街道“反悔”,“说是领导换了,新领导不想买这个服务”。

  税收没优惠、贷款贷不到,养老服务到底什么性质

  令易石寒心的还有政府拖欠购买服务尾款问题,最长的一笔20%的尾款,从项目实施结束到拿到钱,走了半年时间,“拨一笔款,签了24个名字”。

  按照政府购买服务的通常协议,购买经费一般会分几笔先后打到承接项目的社会组织的账上,以确保它执行项目充分到位。最后一笔尾款,会在第三方机构评估验收后拨付。

  一名曾在民政部门社团处工作的工作人员告诉记者,一些没有经验的基层政府可能仅在“找第三方评估”上就会花上一两个月甚至更长时间,“因为他们也没有经验,另一方面,政府购买服务的程序总是要走的,严格一些也是负责任的态度,不会是故意拖欠”。

  直到现在,易石脑袋里还充斥着一堆类似“鸡毛蒜皮”的小事,正是这些小事,令她对承接“政府购买服务”项目这件事儿开始变得有些“不那么情愿”。她的机构,已经开始有意识地减少一些政府托管项目,侧重在几个“合作愉快”的日托中心开拓“市场化经营”,她手头托管的日托中心从一年前的15个减少到了10个。

  就在前不久,因为政府拖欠购买服务尾款,她找到了银行,寻求贷款。她拿着多份与政府签订的购买服务协议,希望能以此为质押或者担保,先从银行拿钱给员工发放工资。“政府买服务,有一点好,他只拖不欠,钱总归会给我的。”她努力说服银行信贷员,但得到的答复却是否定的,“他说贷给你可以,要让政府部门敲章担保,但谁肯(给你盖章)呢?”

  在上海,2005年至2007年浦东新区政府购买服务资金累计达1.24亿元;2010年上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金37.89亿元,2011年更达到41.02亿元。

  但有趣的是,通过“政府购买服务”形式为街道、乡镇提供养老服务的民办非营利机构,却享受不到任何税收优惠。这也成为制约这些公益社会组织发展的一大“瓶颈”。根据《财政部、国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》,社会组织因政府购买而获得的收入,仍需纳税,税率25%。

  值得一提的是,财政部在1月发文称,从2015年起对现行养老机构提供的养老服务免征营业税。但易石所在的机构虽然提供养老服务,但因为仅是服务输出、本身没有固定床位的养老院,因此并不算是“养老机构”,而只是提供养老服务的民办非营利机构,因此仍须缴税。

  团上海市委注意到了上述社会组织发展“瓶颈”,今年上海两会期间,他们专门就此递交提案《关于优化政府购买青年社会组织服务相关政策的建议》,希望在税收、购买服务费用等方面有优惠和指导价标准。

  这份提案写道,“无论是政府还是社会,对于政府购买服务,似乎都认为社会服务本身应当回避营利性要求——人们总认为社会服务应当实行免费、志愿、慈善的原则,因此政府购买通常只付给有限的成本费用。但从税收来看,政府购买却又被当作营利性内容来处理,认为这是社会组织‘增值’所得,和企业(商业)组织营利所得、增值税收处理没有任何区别。因此,很多社会组织只能变相增加项目预算,被迫‘做假账’问题明显。”


(责任编辑: 马欣 )

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