■修明渠 ■堵暗道 ■强约束
发债将成地方政府唯一借钱方式(市场观察)
本报记者 罗兰
长期令人困扰的中国地方政府性债务管理问题现在有了最新解决办法。国务院近期下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称意见)，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，明确了地方政府的举债方式——采取政府债券方式，并坚决制止地方政府违法违规举债。
地方政府可依法适度举债
由于多年来对地方政府性债务难以形成一个有序、有效、可预期的管控格局，地方债务问题日益严重。据国家审计署去年公布的数据，2014年和2015年共计将有4.2万亿元地方债到期。
为从根本上解决地方债难题，国务院最近发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，其中明确表示，赋予地方政府依法适度举债权限。对此，财政部有关负责人解释说，政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。
“地方政府存在适度举债的客观需要”，国家发改委投资研究所“地方政府债务融资可持续性研究”课题组负责人林勇明在接受本报记者采访时表示，地方性公共基础设施的投资主要是由地方政府承担的，这些投资的资金不能只靠地方政府当期有限的财政收入，而是需要地方适度举债，用于社会经济发展所需要的公共建设，以这些项目所产生的长期收益作为将来逐步还款的资金来源。只要举债的钱是用于必要的公共投资，且规模适度、期限合理，就能实现地方财政长期动态的平衡。
地方政府发债利大于弊
之前，中央不允许地方政府自主发债，为填补经济社会运行中在教育、文化、医疗、供水、供气、绿化和环保等方面的一系列供求缺口，地方政府只能通过各种办法筹措资金，造成政府债务隐性化等更大风险。
“以‘走旁门’的方式举债，就会形成一个不透明、不规范的地方债市场，以此模式来进行地方政府债务融资，除了看得见的成本与风险，还有看不见的成本与风险——就是损害了全社会的市场与信用基础。地方政府进入的是一块不规范的市场，难以成为合格的市场参与者，这也会拖延政府治理结构改革、政治文明建设的进度。”林勇明指出。
修明渠、堵暗道，《意见》明确了地方政府的举债方式——采取政府债券方式。《意见》要求，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
允许地方政府自主发债有诸多好处。国务院发展研究中心宏观经济部巡视员魏加宁认为，有助于地方政府债务“暗翻明”，利于中央政府对地方政府债务的风险控制；有利于为地方政府打开正规的融资渠道；有助于加强地方人大对地方政府举债行为的监督；有利于增强商业银行资产的流动性和选择性；有利于中介组织、新闻媒体和人民群众对地方政府举债行为的监督等。更重要的一点是，地方政府发债可以成为财税体制改革的突破口。
发债要“鼓励适度、严惩过度”
“允许地方政府发债不是全面放开，而是要加强管理，有堵有疏。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为。林勇明表示，应以“鼓励适度、严惩过度”为严明纪律的尺度。有效的风险防范与违规处罚机制建立后，“放开”才会更自信、才会向更大的范围拓展。
《意见》要求，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。林勇明分析，引入地方政府举债责任自负的制度安排，就是要促使其成为独立承担债务风险的财务主体和责任主体——依据自身信用，从市场融资，并自担风险。
为强化地方政府发债的风险约束机制，《意见》明确，对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
有关专家建议，今后，要强化财政纪律约束。在地方政府债券发行、资金使用和偿还全过程中，应强化信息披露监管。林勇明认为，未来应加强中央、债权人、公众三方的监督、约束，并通过引入事后惩罚机制、责任追溯机制，增强其自律性，从而逐步建立法治化的全方位的管理约束机制，这是逐步放开地方债务市场的前提。
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