新预算法为地方举债立规

　　8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改预算法的决定。修改后的预算法对地方政府债务管理作出明确规定。地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准，这意味着建立现代财政制度正迈出实质性步伐。

　　预算制度改革对中国深化经济改革具有深远意义。一方面，预算能力是国家能力的重要支撑，预算是推进国家治理的重要手段。因此，建设现代财政制度推进国家治理现代化，必须加强预算制度建设。另一方面，行政体制改革，由经济建设型政府向提供公共服务型政府继续转变，也需要我国政府预算制度改革的配合。

　　修改后的预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。这是一个重大突破。

　　原预算法第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，由于财税体制改革滞后，地方政府年度预算形式上平衡，不列赤字，实际上大量的政府性债务在体外循环。预算法很大程度上被架空，甚至形同虚设。审计署数据显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。可以说，隐性负债是中国面临最大的中长期风险。

　　首先，中国已形成一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐性的预算外开支或责任；其次，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。

　　因此，此次预算法修正明确强化人大立法和法律监督地位对于约束政府财政扩张具有重大意义。然而，尽管政府预算框架基本形成，但与现代财政体制建设要求还相距甚远。未来的预算程序必须从传统的“自下而上”为主转变为“自上而下”为主。要形成提供公共服务和保障民生的公共服务型预算，而不是行政干预市场的建设与调控型预算；要形成规范和监督政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府预算管理权力的管理型预算。

　　一方面，须加快实现以“全口径预算”为突破口的预算管理制度现代化。在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一和均衡，建立规范透明的资金往来渠道，同时尽可能把专项资金变为预算内资金，纳入公众的监督范畴。

　　另一方面，必须尽快增加编制中期滚动预算和临时预算。目前我国只编制年度预算，容易使政府只考虑短期利益，不利于长远规划、科学配置和统筹调整财政资源与收支政策。据悉，国家财政部门已经将此列入今年财政改革重点工作。国际上很多国家都在编制年度预算的同时编制3至5年中期滚动预算，它可以使政府将几年的财力综合起来统筹规划，更好地配合国民经济和社会发展计划的执行，提高政府预算的前瞻性、连续性、可控性。