多买，少买，多少要买；早中，晚中，早晚会中——如此令人憧憬的宣传语，低至2元的投注成本，催热了彩票市场。财政部数据显示，2013年全国累计销售彩票3093.25亿元，同比增长18.3%。
随着互联网时代的到来，互联网彩票应运而生。从2001年诞生后至今的10多年时间，借助网络平台提供的极大便利，互联网彩票迅速发展。彩通咨询今年初发布的数据显示，2013年中国互联网销售彩票规模420亿元，增幅高达82.6%。
但是，我国的互联网彩票长期处于监管的边缘。近日，有媒体报道称，国家体彩中心所有互联网销售彩票均属违规，这在资本市场引起轩然大波。尽管这一消息最后被 “紧急辟谣”，但这依旧没有打消市场的疑虑。
随后，财政部有关方面负责人表示，允许通过互联网销售彩票，但须经财政部批准。目前，财政部只批准了两家公司开展互联网代理销售体育彩票业务试点工作，分别为国家体育总局下属的中体彩彩票运营管理有限公司 （以下简称中体彩），以及深圳市易讯天空网络技术有限公司（旗下有500彩票网）。
500彩票网招股书显示，其2013年前三季度彩票销售额为19.75亿元。这意味着，除了上述两家公司，近400亿元的互联网彩票市场未得到认可，游走在政策的灰色地带。
“我们国家的彩票已经有30年了，但到现在为止别说是彩票产业，连个行业都算不上。”中国彩票行业沙龙创始人苏国京对《每日经济新闻》记者表示，只有把彩票行业真正市场化，所有这些问题才能迎刃而解。
媒体报道惊扰 网络彩票概念股“虚惊一场”
5月7日，一则“网售彩票行为系非法违规”的消息广泛传播，相关上市公司股价应声大跌，鸿博股份（002229，收盘价19.03元）、姚记扑克（002605，收盘价29.82元）、中体产业（600158，收盘价10.60元）当日跌幅分别为9.97%、7.21%、8.09%。
上述消息最早来自《京华时报》的报道。该报道称，中国福利彩票发行管理中心（以下简称福彩中心）和国家体育彩票管理中心 （以下简称体彩中心）表示，两中心至今未授权任何一家网站或机构进行网上销售彩票的业务，所有网上销售彩票的行为均为非法违规。
第二天（5月8日），民政部主管的《公益时报》发布消息称，国家体育总局彩票管理中心指出，目前中体彩和500彩票网的销售试点资质并无改变。虽然该试点不属于正式彩票销售许可，但表明这两家网站的体彩销售行为仍属合法。
受此消息影响，前一日受重创的彩票概念股迅速回稳，出现报复性反弹，安妮股份（002235，收盘价17.50元）强势涨停，鸿博股份、中体产业等个股涨幅超过5%。
股价虽然是“虚惊一场”，但市场的质疑并未被彻底打消。在上述消息传出后，《每日经济新闻》记者先后通过官方客服电话致电体彩中心和福彩中心，得到的回复均是“未对任何网站进行过授权”。
在记者的采访中，相关企业的回答更加模糊。
“我们开展互联网彩票销售的方式是‘代销’，不需要获得授权。”鸿博股份证券事务代表闫春江这样向记者解释。这一说法与其他多家彩票网站的公开回应非常类似。
5月8日下午，财政部相关负责人接受新华社记者采访时表示，网络销售是彩票销售模式的一种，互联网代理销售体彩工作正平稳推进。开展电话、互联网销售彩票，需由彩票发行机构经民政部或者国家体育总局审核同意后，向财政部提出申请，财政部将在审查后作书面决定。按照《彩票管理条例》规定，这些属于对变更彩票发行方式的行政审批，并不是直接向彩票代销单位发放所谓“牌照”。
财政部官员表示，根据《互联网销售彩票管理暂行办法》有关规定，2012年9月，财政部批准中体彩、深圳市易讯天空网络技术有限公司开展互联网代理销售体育彩票业务试点工作。
至此，这场互联网彩票的合法性之争暂时平息了下来。
合法性不明 网彩长期游走在灰色地带
早在2001年，由于体彩中心开始以欧洲足球联赛为竞彩对象发行足球彩票，一批嗅觉灵敏的彩票销售B2C网站便应运而生。到2005年，更接近国外主流博彩玩法的“北京单场”彩票正式面世，互联网彩票的发展达到阶段高峰。当时，各种大大小小的彩票网站已超过百家。
互联网彩票业蓬勃发展的同时，也带来了诸多问题。据公开报道显示，2008年之前彩票网站涉嫌诈骗、非法集资、地下私彩、“吃票”跑路（即中奖彩票被网站主私吞）等违法案件屡有发生。
尽管监管部门也多次出手整顿，但收效不大，短暂沉寂之后，许多网站便“满血复活”。
“我们在2012年被财政部叫停之后，暂停运营了长达9个月，直到获得试点资格之后才恢复营业，但实际上当时很多网站只停了几个礼拜就悄悄恢复了。”500彩票网投资者关系部负责人郑丹妮对 《每日经济新闻》记者表示。
注册在广东的一家彩票网站市场部负责人李阳（化名）告诉记者：“我们也和省体彩中心有过沟通，只要是正规经营，没有违法行为，公安局就不管。”
可是，互联网彩票从诞生的那一天起，就充满了争议，安全性是最受质疑的地方，多地卷款逃走的案件，又进一步加强了这类质疑。
李阳告诉记者，目前所有的彩票网站都是跟省一级的体彩中心和福彩中心签订代销协议，彩民在网站上购买的彩票通过后台的出票中心出票。
“这就和你在投注站买一张彩票一样，只是我们有上百台的机器同时出票。投注站是零售，我们就相当于批发，卖的都是合法的彩票。”李阳称。
事实上，企业与“两彩中心”之间的代销合作模式，作为一种行业惯例已经持续十余年，并在2009年4月国务院颁布的《彩票管理条例》中得到确认。
《条例》第十五条规定，“彩票发行机构、彩票销售机构可以委托单位、个人代理销售彩票。彩票发行机构、彩票销售机构应当与接受委托的彩票代销者签订彩票代销合同。”
值得注意的是，该《条例》对代销者身份的定义中，并未提及“互联网”。而在此之前，财政部曾联合公安部两度发文，禁止通过互联网渠道销售彩票。
到了2010年，财政部出台《互联网销售彩票管理暂行办法》，明确了互联网可以作为合法彩票销售渠道的同时，又给这道新开的口子上了把锁：《办法》第四条明确规定，未经财政部批准，任何单位不得开展互联网销售彩票业务。
2012年，财政部又下发《关于开展互联网销售体育彩票试点相关工作的通知》，批复同意两家公司获得互联网销售体育彩票试点资格，包括中体彩、500彩票网。
这是否意味着，被排除在试点资格之外的大量彩票网站一直涉嫌违规？
苏国京解释称，从中国彩票行业的管理架构上来看，财政部是彩票监督部门，民政部和国家体育总局是管理部门，国家两彩中心是管理和发行部门，地方两彩中心只是销售单位。这意味着，地方“两彩中心”其实并不具有对彩票网站进行授权的资格，代销合同并不意味着任何行政许可，尽管彩票来源完全合法。
北京郝俊波律师事务所主任律师郝俊波对《每日经济新闻》记者表示，由于2009年的国务院出台的《彩票管理条例》里并没有提到互联网，因此应当以后来的 《互联网销售彩票管理暂行办法》为准。
靠政策吃饭 互联网彩票企业战战兢兢
近年来，随着互联网尤其是移动互联网的迅速发展，互联网彩票市场不断壮大。
据彩通咨询1月16日发布的《2013年中国互联网彩票市场分析报告》显示，互联网彩票销量在整个彩票市场的销量比重逐年上升，2011年互联网售彩只占整个彩票市场销量的6.78%，到2013年这一比重已达到13.58%。
巨大的市场规模及增长潜力，得益于大大小小互联网彩票企业的参与，同时又反作用于市场，让更多的企业眼红。
但由于中国彩票业的垄断特性，这些互联网彩票网站必须通过与国有部门的合作来分得一杯羹，缺乏独立地位，这一状况被业内人士比喻成“蹭吃蹭喝”。
以目前中国彩票行业的产业链来分工，整个行业可分为上游的监管、发行及研发，中游的彩票印刷、设备、软件系统业务，以及下游的销售渠道和配送业务。
行业链条中，中游通过招标设定高门槛确立准入名单。以彩纸印刷为例，全国获得准入资格的总计9家企业。管制相对宽松的下游则集中了数量最多的各类销售企业和个人，他们获得收益的唯一来源是从彩票销售中抽取的佣金。
以年为单位计算，福利彩票和体育彩票两大彩票体系的返奖率，大约为销售总额的60%到65%，剩下的35%到40%则为盈余空间。其中，除去上缴财政部门的公益金外，总销售额的15%通常作为彩票发行费用，其中会有至少3%分配给各省的省、市、县级彩票管理中心，其余部分则为地方彩票管理招募代理方的代理佣金。
李阳对《每日经济新闻》记者介绍说，一般而言，地面投注站能得到的代理佣金在8%左右，销量巨大的彩票网站则具有较多的谈判筹码，能拿到更多。根据500彩票网招股书公布的信息，其佣金比例平均在11%左右。
5月11日，500彩票网发布的财报显示，其在2014年一季度销量达10.549亿元，同比增长95.4%，超过预期；净收入8980万元，同比增长127.3%；营业利润为3170万元，也同比实现大幅增长。
签订代销协议的网站，一般会建立一个后台出票中心，从彩票管理中心租用上百台出票设备，相当于一个大型的地面投注站。但并非所有的网站都有自己的出票中心，一些大型的电商平台往往借用其他网站的后台出票，相当于又完成了一次转包。
以购买一张2元体育彩票为例，经由国家体彩中心发行之后，在地方体彩中心、专业彩票网站、电商平台之间完成层层转包，0.3元的发行费用在三者之间顺次分配。
高度的行业垄断，使得依附于彩票销售链条的数百家彩票网站，对政策环境的变化异常敏感。
在500彩票网向SEC（美国证券交易委员会）提交的招股书中，2012年获得的“牌照”被当作着力渲染的亮点。郑丹妮对记者称，500彩票网获得中体彩之外唯一的互联网售彩试点资格，除了成立最早之外，也在于其多年来一直很“听话”。
不过，政策的调整充满了不确定性。两年之内，财政部仅批复了两家企业开展互联网体彩销售试点，福彩至今没有批复一家。500彩票网也在其招股书中提示，目前获得的授权只是试点阶段，存在很多的不确定性。
鸿博股份3年前设立的彩种研发业务，至今仍未获得任何突破。公司证券事务代表闫春江对记者表示，“彩种研发项目目前还处在研发阶段，能否正式运营还取决于能否获得政府部门的资质审批。”
多方博弈致监管难 专家呼吁打破垄断
长期以来，中国彩票行业被学界称为具有中国特色的 “二元彩票发行主体、多元彩票管理模式”。根据官方公布的信息，财政部对彩票的管理由综合司下属的彩票管理处负责，民政部和体育总局除下属两家事业单位性质的管理中心外，无其他常设机构。
“监管部门架构有问题，各方面权责不是很清晰，监管、发行部门之间在协同上也有一定问题，造成谁都想管最后谁都没管，或者说谁都管了谁都没管好。”苏国京说。
推动互联网彩票监管难的，还包括地方“两彩中心”的利益诉求。在彩票销售规模不断攀升的状况下，3%的发行费用对地方“两彩中心”来说，意味着巨大的利益空间。此外，根据财政部的公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方财政之间，按照50:50的比例分配。
以2013年3000亿元的彩票销售规模计算，平均每个省获得的发行费用约为3亿元，公益金分配10亿~12.5亿元。公益金作为财政资金专款专用，发行费用则成为各级彩票销售机构的人员经费。
因此，在财政部意识到互联网这个问题之前，地方“两彩中心”已经与彩票网站合作多年。
“上有政策，下有对策。”李阳告诉《每日经济新闻》记者，“地方彩票中心也有自己的销售任务要完成，一个投注站一年可能只能卖100万元，很多网站一个用户就能达到这么多。”
与互联网合作，不仅意味着可以迅速提高销售规模，直接坐享收益，同时可以突破销售地域的限制。
在电子彩票推出之前，中国的彩票销售一直施行严格的属地原则，即开型彩票的销售范围甚至仅限于县市。事实上，在现行的《彩票管理条例》中仍然规定，地方彩票销售机构，“负责本行政区域的福利彩票、体育彩票销售工作”。
以总部位于深圳的500彩票网为例，全国性彩票如足彩、大乐透的销售，主要通过与天津、江西两地“两彩中心”的代销协议完成。
“这主要是为了防止意外状况发生影响出票，另外为了顾及一些地方特色彩种，也会和其他的省份有合作。”郑丹妮称。
这意味着，记在天津、江西两省账上的彩票收入，通过500彩票网的平台事实上已经销往了全国。进一步说，强势省份可能借助互联网平台获得更多的收益，造成区域间不平衡。
知名彩票研究学者程阳认为，这可能是财政部对互联网销售彩票一直有所顾虑的原因。
这样问题如何解决？苏国京认为，把彩票行业真正市场化，所有这些问题才有可能迎刃而解。
“我们国家的彩票已经有30年了，但到现在为止别说是彩票产业，连个行业都算不上，一个行业该具备的特征它都没有，比如到现在还没有一个行业协会，法律法规也不健全，这是种种乱象的根本原因”，苏国京说。
“我们刚刚进入准国家彩票阶段，应该成立一个类似的彩监会，或者彩票管理局，发行和销售完全可以市场化，比如把中体彩和中福彩都变成企业，类似于电信三大运营商。”苏国京说。
事实上，改变彩票业的行政垄断，进行企业化改制已被学界呼吁多年，但鲜有回应。彩票与博彩之间的敏感界限，是政策制定者的顾虑之一。据北京师范大学中国彩票事业研究中心研究员估计，目前中国问题严重的“病态彩民”人数已经超过40万。
国务院法制办公室政法司处长朱卫国也曾在公开演讲中表示，彩票发行规模还是要有一个理性的计划，不是说越多越好。
程阳则认为，“彩票的敏感程度的确比其他行业都要高，不过政府的态度也在逐渐转变，这跟整个国家的改革开放政策应该是一致的。”
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