尽管地方政府性债务问题已成为中国经济发展面临的一大风险隐患,但21日提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿,拟在允许地方政府举借债务方面有所突破,但新增的诸多“防火墙”条款凸显立法机构防范债务风险的决心。
时隔两年,已经20岁的预算法迎来其修改征程的第三次审议。是否允许地方政府举借债务一直是该法案修改的难点和焦点。
中国现行预算法规定,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”此前的预算法修正案草案一审和二审稿,都保留了现行条款。
在中国城镇化进程提速背景下,面对地方建设投资热潮,现行规定虽卡住了地方政府发债的闸门,却没有挡住地方政府变相举债的脚步。过去几年里,国际上将中国地方不断激增的隐性政府债务以及影子银行问题,视为中国经济风险之一。
此次提交的三审稿汇总了各方意见,明确规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”
“这意味着对地方政府举债的开闸,但这种放开是有条件和严格限定的。”北京大学法学院教授刘剑文说。
当前放开地方政府发债已是大势所趋,中共十八届三中全会决定也释放出为地方政府发债“解禁”信号,如在健全城乡发展一体化体制机制部分提到“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。”
财政部副部长刘昆日前在谈到如何解决城镇化资金来源问题时也提出,财政部将重点加大地方政府债券支持城镇化建设力度,依法赋予地方政府适度举债权限,通过完善现行地方政府债权制度等建立多元化资金保障机制。
但放开地方发债,势必带来如何防范财政金融风险等问题。审计署披露的地方政府性债务家底显示,截止2013年6月底,中国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元,比2010年底增加3.87万亿元,年均增长19.97%。
种种迹象显示,当前中国地方政府性债务风险仍不容忽视,部分地方和行业债务负担较重,地方政府性债务对土地出让收入越发依赖,一些地方和单位也曝出违规融资、使用地方债资金现象,尤其不久前债券市场出现超日债等违约事件也加剧各方对地方债违约的担心。
刘剑文认为,对地方政府举债“开闸”后,关键是要严格监督,做好风险防控。
据全国人大法律委员会副主任委员李飞介绍,此次三审稿对地方发债规定了诸多限制,如明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”;举债方式限于“发行地方政府债券”;用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”,并“不得用于经常性支出”;债务还应有“稳定的偿还资金来源”。
此外,三审稿还在债务规模和管理方式上设“防火墙”:举债规模“由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。”
三审稿还明确,地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债,以及为他人债务提供担保。同时,强调对地方政府举债的监管,如第78条将“经批准举借债务的规模、结构、使用等情况”列入各级人大对本级决算草案的审查重点,第93条对违法举债或为他人债务提供担保的,规定了相应的法律责任。
“目前地方政府发债还不能达到完全的市场化。中国的地方政府不太可能允许破产,还是有隐形的中央兜底,而在这前面就要设置多道防线。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。
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