地方政府是一类特殊的受评主体，在评级思路、评级要素等方面，与其他工商企业不同。第一、从国家行政体制形式上来看，我国是单一制国家，地方政府在政治上不具有独立性，是中央政府派出机构；在经济层面上，中央和地方政府之间处于由中央主导的经济分权进程中，中央政府赋予地方政府较充分的经济发展自主权。这种特殊的体制下，中央政府或上级政府与地方政府或下级政府的关系评价存在争议。第二、地方政府是一级行政管理机构，出现债务违约时，相关债券的违约概率和损失率处理方法有别于一般的企业，由于目前中国没有政府破产法，因此，目前中国地方政府不存在破产问题。第三、我国是社会主义国家，各个地方政府都拥有一定数量的国有资产，如果地方政府发行债券出现违约时，是否可以动用地方国有资产来清偿，存在争议。第四、我国地方政府债务透明度差，相关财政数据和债务数据处理不够规范，评级数据的获取和准确性判断难度较大。
针对中国地方政府评级特殊性，中债资信在完成《地区金融生态环境评价与地方政府信用评级的关系分析》、《中央政府对地方政府提供支持或救助可能性的分析方法研究》、《国有资产对地方政府信用评级影响》等专题研究的基础上，总结地方政府融资平台评级经验和借鉴国际评级机构相关评级方法，充分采纳和吸收中国社科院地区金融生态环境评价和委托课题研究相关成果，搭建了中国地方政府信用评级体系，包括《中国地方政府主体评级方法》、《中国地方政府信用评级模型》、《中国地方政府信用评级报告框架》等文件。
一、地方政府信用风险分析思路
中债资信中国地方政府主体分析思路：首先分析影响地方政府自身信用风险的经济实力、财政实力和政府治理水平等评级要素，然后在考虑地区金融生态环境评价结果，初步确定地方政府个体信用风险；最后，考虑上级政府支持评级要素，来调整地方政府个体信用风险的评价结果，进而确定地方政府的主体信用等级。
二、地方政府信用风险评价要素
1、地方政府个体信用风险评价要素
（1）经济实力
地区经济实力是创造和产生税收的重要基础，对地方政府现在和未来的偿债资金有着重要影响。地区经济实力主要受地方经济发展基础条件、经济发展水平和未来增长前景三方面因素共同影响，因此地区经济实力可拆分成上述三个方面加以度量。具体而言，主要关注地理位置、区域人文和自然资源禀赋是否丰富、区域基础设施水平是否完善、经济规模大小、经济结构多样性、经济增长潜力大小等方面
（2）财政实力
财政实力方面，地区财政收支状况是决定地方政府偿还债务资金的直接来源，其和政府债务水平共同决定地方政府依靠自身财力来偿还债务的水平，而地方政府流动性主要对地方政府周转和化解集中兑付风险有重要影响，因此从上述三个方面来对地方政府财政实力加以量度。具体而言，主要关注财政体制、财政收入规模大小、结构是否合理、财政支出的弹性、财政收支平衡程度、债务负担、债务结构、偿债指标、政府再融资能力、可变现资产情况等。
（3）政府治理水平
地方政府治理水平不仅影响地区经济发展、财政收入、债务规模等，还反映了地方政府的偿债意愿。首先地方政府信息透明度和债务管理情况反映了地方政府对其债务管理的基本治理能力，而地方发展战略会对地方政府的债务水平和长期经济财政实力有着重要影响，而政府诚信度则会影响地方政府的偿债意愿，因此从上述四个方面来考察地方政府治理水平。具体而言，主要关注政府经济、财政和债务信息是否透明，政府财政和债务管理制度是否完善及执行情况，政府诚信度怎样，政府战略执行情况等方面。
（4）地区金融生态环境
地方政府是地区金融生态环境的参与主体之一，地区金融生态环境是其生存和发展的外部环境，对地方政府自身信用风险有重大影响。首先，地区金融生态环境不仅影响到地方政府是否会超额举债，进而对地方政府未来债务偿还造成不利影响。其次，地区金融生态环境还会影响到地方政府融资的可获得性、融资成本；一般情况下，良好的金融生态环境有利于地方政府便捷地获得融资资金，进而顺利实现债务资金周转。再次，良好的金融生态环境有利于地区企业便利融资，促进地区经济和财政收入的长期持续健康增长，进而提升地方政府信用风险水平。最后，金融生态环境良好的地区，其地方政府一般有较强的偿债责任意识，偿债意愿一般也会优于同等条件的其他地方政府。
中债资信将地区金融生态环境作为影响地方政府个体信用风险的外部调整因素加以考虑和度量。具体而言，主要依据从金融发展水平、制度和信用文化等方面进行评价。
2、外部政府支持评价要素
支持方信用水平是决定地方政府获得支持大小的基础，同时地方政府在政治、经济方面的重要性以及支持方在决定是否支持时道德风险方面的考虑是决定支持方支持意愿的重要考量因素，而历史支持情况也可以在一定程度上说明支持方支持意愿的强弱，因此主要从支持方政府信用水平、政治重要性、经济重要性、道德风险和历史支持记录五个方面来综合考量外部政府支持的强弱和影响。
（1）支持方信用水平
一般而言，支持方信用实力越强，则提供支持的能力就越强。支持方信用实力分析主要关注其信用等级高低以及可以动用的支持资源情况。
（2）政治重要性
对于我国地方政府而言，其核心目标是在维护地区政治社会稳定的前提下实现经济的可持续发展，因此，上级政府在考虑对地方政府的救助时，政治重要性是首要因素。主要关注：地区是否属于少数民族地区、边疆地区，地区的行政级别等。
（3）经济重要性
地方政府出现债务危机时，如果政府无法正常运转，则会影响到地区经济的发展，进而影响到社会稳定。因此，经济重要性也是影响上级政府对下级政府进行支持的因素。主要关注：地方政府消费支出或财政支出占地区生产总值的比重，地区是否是域性的经济、金融中心，是否能够吸引大量的外部投资等。
（4）道德风险
当地方政府出现债务危机时，上级政府实施救助可能会引起地方政府的“道德风险”（即地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担），因此，作为一个理性的上级政府，不仅要考虑地方政府债务危机对政治、经济等影响或冲击的大小，还要考虑救助产生的“道德风险”的大小。主要关注政府举债资金的用途、债务危机引发的原因等。
（5）历史支持记录
上级政府对地方政府历史支持记录，体现在地方政府出现财政危机时，给予地方政府的特殊救助资金或特殊政策，以及帮助其渡过财政难关其他支持措施。一般而言，上级政府对地方政府面临债务危机或财政危机时有过相关特殊支持，可以体现出未来上级政府提供特殊支持的意愿。主要关注：历史上地方政府面临财政或债务危机时，是否存在上级政府提供特殊支持情况，相关特殊支持对地方政府财政或债务危机的影响，以及支持的相关历史记录文件等。
（作者：中债资信评级业务部 霍志辉）
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