◎吴福明(上海社科院经济所博士)
近期,第二次全国土地调查结果揭晓:至2009年底,我国耕地为20.31亿亩,较之前公认的数据增加2亿亩。增加的耕地主要源于以下两个因素:一是土地调查精度的提高导致统计总量的增加;二是“一调”因规避农业税费瞒报数目的公开化。此次,“二调”晾出的全国土地账本非常详细,所揭示出耕地结构上的变化与质量也令人深思。
首先,优质耕地减少,且不可再生。1996~2009年这13年间,大批优质农田化为城市建设用地。中国水田等优质耕地主要集中在东南沿海地区,而这一地区恰恰是城市建设最快的区域。据统计,这一时期,城镇用地增加4178万亩,其中大部分是优质耕地。
其次,人地矛盾突出,后备耕地资源“告急”。随着人口增长、城镇化进程加快,我国人均耕地仍处于下降过程中。人均耕地从1996年的1.59亩降至2009年的1.52亩,不足世界平均水平3.38亩的一半。同时,后备耕地资源严重不足,目前上海、天津、海南、北京未利用土地资源已近枯竭;江苏、安徽、浙江、贵州也已很有限。
另外,二次调查数据显示,全国有8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内,还有6471万亩耕地位于25度以上陡坡。从生态安全的角度看,这1.49亿亩耕地中,有相当部分需要退耕还林、还草。
最后,从耕地的质量来看,国土资源部与环境保护部关于土壤状况调查结果表明,我国中重度污染耕地大体在5000万亩左右。另外还有数目不少的“漏斗地”。为解决土地污染问题,国家每年将拿出几百亿元,启动重金属污染耕地修复、地下水严重超采综合治理的试点。
如此算来,如果将生态欠债与污染的耕地这两大部分扣除,“18亿亩”的耕地“红线”实际上已岌岌可危。随着城镇化进程的加快,耕地尤其是种粮耕地正面临四面八方的“围剿”态势,粮食安全面临考验。
一方面,非农建设占用“虎视眈眈”。目前,各地非农生产建设活动经依法批准占用耕地特别是基本农田的,通常规定建设单位按照被占用的数量和质量进行补划,然而耕地空间上具有不可移动性及特殊的地力能力,通过空间上的补划置换,要达到基本农田数量不减少、质量不降低的目标非常困难。
另一方面,受利益诱导,种粮主体有减少耕地的动力。先来看地方政府,产粮区地方政府客观上为其他地区“保留”了耕地而牺牲了其他发展机会,由于没有一个很好的补偿机制,产粮区地方政府保护耕地的动力不足。再看农户,由于耕地种粮以外的其他用途收益较高,加之种粮成本上升,粮价受压。一些地方农民宁可搁荒或少种,本来可以种两季,现在只种一季。另外,耕地还可能被流转成经济作物或非农产业,如此一来,“红线”内的用于粮食生产的耕地实际数量在减少。
“城镇化”仍将是中国经济发展的重要推手,耕地特别是粮食主产区耕地将面临城镇化的种种“诱惑”与 “威胁”,保卫耕地任重道远。所以,多出来的2亿亩耕地,首先应用于生态修复与污染防治,而不应用于建设用地。必须采取有力措施保卫城镇化进程的耕地免受“侵蚀”。
首先,政府应加强立法,加大跨部门的耕地保护执法力度,保卫耕地安全。有关耕地保护,目前只有《中华人民共和国土地管理法》、《国务院农田保护条例》等法律法规。在实际执行过程中存在不少问题与盲区,应适时出台我国《耕地保护法》,增强耕地保护的法律意识。国土资源部门与环保部门应协调土地执法,财政、农业、水利等部门应配合组织实施农村土地整治,保护和改善生态环境。
其次,设立耕地保护基金,加大对耕地保护的财政转移支付力度。其一,地方政府应从土地出让收益、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税中提取一定比例,并由财政兜底。设立耕地保护基金,用于耕地补贴;二是中央政府应加大对耕地保护区,尤其是对粮食大省的财政转移支付。
最后,应重视发挥市场激励机制,逐步建立耕地保护补偿机制。长期以来我国耕地保护中激励政策缺位,导致耕地保护者得不到应有的经济补偿和激励,不仅不利于耕地保护目标的实现,而且还影响了地区之间、城乡之间及不同区位农民之间的和谐。当务之急应建立产粮地区土地补偿机制,产粮大省为了国家公共利益而放弃了更大的发展权,理应得到经济补偿。那些经济发达省份也应增加对粮食输出省份的补贴。此外,还应积极探索建立节约集约用地激励机制,调动相关主体实施耕地保护与改善耕地质量的积极性。
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