今年的中央经济工作会议及中央农村工作会议将国家粮食安全战略上升为明年经济工作的首要任务，处于粮食安全基础地位的种业更是被着重强调。12月25日，国务院发布《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》，被广泛解读为未来种业进入发展快轨的“助推剂”，引发市场高度关注。
作为种业体制改革的“试验田”，《意见》重点提出“加快种子生产基地建设”。这块“试验田”的建设现状如何，成为市场关注的焦点之一。
中国证券报记者近期通过在全国最大的玉米制种基地甘肃省张掖市和全国最大的育种基地海南省南繁科研育种基地调研发现，基地不稳定问题正成为困扰当地制种和育种发展的最突出问题，而种业企业、科研院所，以及当地政府在寻求稳定生产基地的过程中，“老问题”又遇到政策失位、资金匮乏等“新难题”，化解这些问题均须以加快土地流转为切入口来完善基地的“顶层设计”。
企业减产博弈频陷利益纠葛
中种集团张掖分公司副总经理宁红海在西北工作12年后，头一次遇到了工作以来的最大难题，而这一问题在目前全国最大的玉米制种基地张掖市也很具代表性。
在接受中国证券报记者采访过程中，宁红海的电话一直响个不停。来电的有政府部门、同行企业、基地上的村支书等，都在询问玉米种子款的问题。“今年9月气温偏低，作物早衰，出现了减产，各个公司普遍在20%左右，这一情况导致给农民结算的种子款被缩减了，当地农户普遍接受不了”。
宁红海告诉记者，张掖基地的种子款向来以‘算单价’方式来结算，即企业与农户约定每公斤玉米种子的单价，然后以当年的实际产量来结算种子款。除“算单价”外，另一种结算方法叫做“包产值”，是指无论产量如何，以事先约定好的每亩地的总价来结算种子款。在以往，“算单价”和“包产值”的种子款基本上能持平，但是，在今年产量出现大幅度下滑的情况下，以“算单价”与企业结算种子款的农民将遭受重大损失，而这也成为今年影响张掖制种基地生产稳定性的最大隐患。
张掖市素有“金张掖”的美誉，以其得天独厚的光热水土条件成为全国最大的玉米制种基地，全市每年耕种玉米制种田的面积在100万亩左右，生产杂交玉米种子4.5亿公斤，占全国大田玉米年用种量的40%以上，能满足国家2亿亩以上大田玉米的用种需求。但是，一直以来都无法解决的基地稳定性问题却严重制约着张掖玉米制种基地的发展。
按照当初的协议，“遇到不可抗的因素所造成的损失，由双方协调解决”，但是，在实际中，协调起来显得十分艰难，“中种虽然是国企，但这个时候也不敢出头，因为你如果出头，其他企业怎么办？很容易引发社会不稳定问题。”宁红海告诉中国证券报记者，“但是，相邻的两个地方，一个‘包产值’，一个‘算单价’，今年一下子相差这么大，老百姓肯定不干，政府同样担心引发社会不稳定问题，于是也来找你。所以，这就是一个博弈的过程，最后怎么解决，还是要谈判。”
与种子款问题相伴生的，还有各方争抢基地的问题，这也是一直以来影响张掖基地稳定性的另一大难题。
张掖向来是“兵家必争之地”。至今，张掖市共有69家大大小小的种子企业驻扎，其中包括中种集团、奥瑞金种业等种业巨擘以及登海种业、隆平高科、万向德农、敦煌种业、丰乐种业、神农大丰等上市公司，记者在10月前往张掖调研时，中农资也正在当地招兵买马，准备入驻。在各大种业公司陈兵张掖的局面下，围绕制种基地的争夺暗流涌动。
在今年9月26日举行的第十一届全国种子信息交流暨产品交易会上，全国农技中心发布的数据显示，玉米种子行业库存达历史峰值，去库存压力持续加大，相对于2014年11.5亿公斤的需种量，2013年余种量高达创纪录的12.1亿公斤。在这一严峻形势下，减少制种面积成为去库存的最直接手段，而2013年杂交玉米制种面积由去年的435万亩下降到今年的382万亩。但是，与全国的制种面积大幅下降的趋势相背离的是，张掖基地的制种面积不降反升。中国证券报记者从张掖市农业局拿到的一份《张掖市2013年杂交种子生产供应情况调查表》显示，2013年张掖市制种面积由去年的102.53万亩扩大到今年的103.28万亩。
“年初的时候我们还预计制种面积会至少减少一成呢，可最后确实是这个结果，”当地农业局一位官员对中国证券报记者表示，“制种面积的多少已经不是谁能简单决定的了，这是多方利益反复博弈的结果。”
在多方博弈中，最突出的两方还是企业与农户。中种集团张掖分公司项目部经理杨耀洲告诉记者，“最近两年行业不景气，企业争抢基地的问题稍微缓和了一些，但在市场景气度高的时候，这一问题相当严重，特别是2010年，在众多企业的哄抢之下，”包产值“的价格一下子从1600元/亩左右跃升到2000元/亩以上，而且现在的合同都是一年一签，今年景气度不高的时候你不跟农户签了，等来年景气度上来了农户就不跟你签了，企业怕就怕这个，所以即使想大幅度降低制种面积，但考虑到未来也很难痛下决心。”
上述《调查表》显示，除中种集团、万向德农、金博士外，今年几家大的制种企业减少制种面积的力度并不大，丰乐种业、登海种业、隆平高科、中储粮、东亚种业在张掖的制种基地甚至有所扩大。
同时，地方政府出于社会稳定的需要也会积极帮助落单的村庄找“对象”。记者前往甘州区党寨镇烟墩村调研的时候，村支书郭尚玺告诉中国证券报记者，今年周边有三个村原来没有企业签约，但最后还是在政府的协调下找到了签约企业。而在政府的各类文件中，“稳定制种面积”也是出现频率最高的关键词之一。
大企业与大企业、大企业与小企业的博弈更是十分微妙。“对于制种基地，大企业与大企业之间往往会达成攻守同盟，但在利益面前，这种同盟很难得到维护。同时，大企业与小企业则是一种‘敌进我退，敌退我追’的关系，以前基地争抢激烈的时候，小企业是竞争不过大企业的，但是，现在大企业在压缩制种面积，小企业一看有机可乘，纷纷接盘大企业退守留下的”战地“，所以制种面积怎么可能减少？”杨耀洲表示。
基地科研地盘难阻开发诱惑
无独有偶，张掖基地所遭遇的困局在远隔数千里之外的海南省南繁科研育种基地同样存在。但与张掖相比，南繁基地的稳定性问题有过之而无不及。
“中国的杂交水稻之所以能领先世界，很大程度上就是因为有南繁这块风水宝地”中国农业大学教授王象坤对中国证券报记者表示。南繁被称为农业科研的“加速器”，农作物品种通过南繁可实现一年多代繁育，加速了新品种选育，大大缩短了育种周期。同时，南繁还是种业安全的“避雷针”，是作物种子质量的鉴定基地，也是种子供给的“常备库”和重要的“供给站”，是杂交种子和亲本的主要生产基地。目前来自全国30个省份，超过550家农业科研院所、大专院校、技术推广及种业机构的近5000名科技人员，从事南繁工作。现有南繁育种科研实验用地2.7万亩，种子质量鉴定与繁种生产用地18.5万亩。
可就在这个中国种业科研的重镇，基地不稳定问题一直困扰着南繁科研育种基地的发展。
“这边都是警卫区的农场，2005年我们刚来的时候都算不上一块地，就是一片荒山而已，后来我们给它平整土地，造梯田，一个个搞起来的，但这才几年啊，你看周围全被厂房包围了，”辽宁省农科院南繁基地负责人姚峰指给中国证券报记者看，但其所指之处已不及几年前那么开阔，“这个库房是去年建的，这个库房是前年建的，警卫区把地租给我们，一年一亩地才2300块钱，但租给他们要10000块钱，所以它肯定愿意租出去建厂房了。加上政府的其他规划可能对这块土地的开发，这块地恐怕再过三五年就保不住了。”
中国证券报记者又先后走访了位于三亚市的湖南杂交水稻研究中心海南基地、北京金色农华海南育种基地等几个地方，工作人员普遍担心的问题也是，“这块地恐怕是保不住了。”
记者从国家南繁办拿到的一份12月12日海南省农业厅编制的《2013南繁发展情况》的汇报材料显示，南繁基地存在的一大问题便是“用地规模不足且不稳定”：随着进入南繁的机构与科研人员逐年增多，近年南繁面积以20%的增速迅速膨胀，原有的南繁基地如：南滨农场、师部农场、妙林田洋等现有规模已难以适应南繁发展需要，用地日趋紧张。目前长期租赁的科研用地约1.9万亩，不足总需求量的40%。制种用地基本为临时租用，每年的规模变化幅度大。随着城乡建设、原签的一些固定用地也存在地价过低、租期过长、部分面积过大以及隔离区、合同、用电、用水等纠纷问题，已经引发系列矛盾，导致南繁土地利用具有不稳定性。
除了用地紧张外，近年来随着海南国际旅游岛的建设，过快上涨的地租也成为南繁科研育种基地不可承受之重。
“2005年的时候我们跟警卫区签了30年的租期，当时的租金才600元/亩，当时约定的是2013年以后价格另议，结果前段时间交明年租金时，价格就涨到2300元/亩了，翻了将近4倍，而且以后是一年一签，”姚峰告诉记者，“我1995年就来海南工作了，也目睹了这边土地租金的变迁，转折点应该是2000年前后，以前的时候这边经济不行，每天飞三亚的航班就两个，北京一个，沈阳一个，那时候租金也不高，但后来经济发展起来了，地租也逐年上涨，特别是2009年以后，海南省开始建设国际旅游岛，地租也开始连番上涨。”
随着地租的上涨，不少育种企业和科研院所开始把基地从三亚往周边的陵水、乐东迁移，但是，这些地方的地租也在连番上涨，特别是随着海南省冬季瓜菜的发展，南繁基地进一步被挤占，并推动了租金进一步上涨，“现在很多菜农一个冬天就可以赚四五千块钱，而租给基地一年也就两千多块钱，这就差了一倍，所以现在从农民手里租地也非常难。”姚峰表示。
另外，基地基础设施落后的问题也困扰着南繁的科研人员。中国农业科学院蔬菜花卉研究所研究员张思远已经在南繁工作了20多年，他告诉记者：“科研人员来了肯定要有住的地方，但是，国家在这方面并没有一个相关的配套政策，现在从临水往南到三亚，再到崖城，育种基地里的建筑绝大多数都是非法的，什么时候说拆就拆，但不建又不成。”
而三亚市南繁科学技术研究院下属的示范园提供了解决基地稳定性问题和基础设施问题的一个方法。“示范园由公司把土地流转过来，然后再返租给我们，这样有一个好处，就是它把沟渠、道路、管网等基础设施帮你解决了，特别是对于我们这种小作物的育种基地，每年就承包那么几亩地，老是打游击，很不稳定，现在起码有了一个相对稳定的容身之所，”张思远告诉记者，“但是，它也存在一些缺陷，比如说用工问题，以前我在农户那儿，需要工人的时候比较好找，我不需要的时候他就在家务农就是了，但在这种模式下，我需要工人的时候，可能人家不愿意来，因为这儿比较远，甚至有时候找不到，所以有时候为了不让他们走，可能还得养着他们。”
张思远认为，在各省在南繁都有指挥中心而又各自为战的情况下，示范园这种模式也很难大面积推广开来。
对策土地流转探索利益共享
面对基地不稳定的问题，无论是张掖还是南繁，从政府到企业都无计可施。对此，一直扎根种业基地一线的宁红海提出了自己的设想，即推动种子基地“土地流转”，以达到“外部成本内部化”。
事实上，上述《意见》对这一点也有所述及：要充分发挥市场机制作用，通过土地入股、租赁等方式，推动土地向制种大户、农民合作社流转，支持种子企业与制种大户、农民合作社建立长期稳定的合作关系，建立合理的利益分享机制。
宁红海告诉中国证券报记者，中种从去年春节过后便开始谋划土地流转，去年下半年开始运作和协商，今年3月份开始正式进行土地流转，主要集中在甘州区党寨镇的三个村，大约流转了6700亩土地，租金为1060元/亩，“土地流转一方面是顺应形势，因为现在劳动力越来越少了，通过土地流转将土地集中起来，可以解决劳动力短缺的问题；另一方面，土地流转也有利于实现规模化，便于加强管理；同时，土地流转对基地的正常运行和长期发展也有好处，解决基地不稳定，争抢基地的问题，”宁红海表示，“这两年市场不景气，农民的意愿高，土地流转的难度也相对较小。”
参与中种土地流转的烟墩村村支书郭尚玺告诉记者，“村里除了40个大棚，所有的土地都进行了流转，以1060元/亩的租金，每家每户10亩地计算，这样光是流转金就有10600块钱的收入，再加上小两口外出打工，一年怎么也能有个7、8万块钱的收入。而且平均算下来，在土地流转后，今年每亩地的收入要比去年高出四五百块钱，周边几个没进行土地流转的村都很羡慕我们。”
但是，面对农户的欣喜，宁红海却只能报以一丝苦笑，“目前来看，土地流转后，一下子实现机械化还有很大的难度，因为不等于把土地流转完就实现了机械化，这里有几个前提条件，第一个是地块一定要相对平整；第二是地块相对集中，要够规模，即使不适合大型机械化，也要适合中型机械化，如果地块过于分散，机械进不去；第三是道路的问题、管网的问题，而且西北地区浇地是用祁连山雪水，这又涉及到水渠的问题，所以，渠系、道路、电网都要配套，这样才能基本实现机械化。”宁红海表示。
而为了在土地流转后实现机械化，中种为此付出了较大的成本。宁红海坦言，“今年我们从人力物力上付出了巨大的代价，从土地平整到渠系配套，这些投入都是非常大的。在土地平整的过程中，很多地势高的地方，上面三四十公分的熟土层必然要遭到破坏，这样一来还要进行土壤改良，这又是一笔巨大的投入，我们算了一下，土地流转一亩地总的投入要5000-6000元钱，这对企业来说是一笔巨大的负担。而且在土地流转的第一年，我们的产量实际上是下降的，因为土壤改良要用三四年的时间，有几百亩土地肥力欠缺，减产幅度很大甚至绝产，企业也遭受了很大损失。”
基于此，虽然目前张掖市种业企业众多，有意向进行土地流转的企业也很多，但绝大多数企业处于观望状态。中国证券报记者从市农业局拿到的一份2011年10月20日做的《张掖市玉米种子生产企业土地流转意愿调查统计表》显示，在当时统计的21家企业中，有13家企业有土地流转的意愿，意向企业也都做了2012年土地流转的计划，可至今为止，实际进行了土地流转的只有中种集团和奥瑞金种业两家。
宁红海对此表示，“土地流转肯定是大势所趋，但在缺乏政策扶持和财政支持的情况下，所有成本均由企业承担，压力非常大。国家既然大力鼓励土地流转，那么就要实质性地予以支持，不能‘既要马儿跑，又要马儿不吃草’。”
由于在三亚市警卫区的基地可能“朝不保夕”，辽宁省农科院今年在乐东县黄流镇租了一块基地，“这次是租的农民的，租金是1030元/亩，一下子签了30年合同，也是希望能把基地稳定下来，”姚峰告诉记者，而被问到基地不稳定的问题是否能就此解决时，他说，“这次都被公证了，应该没问题，那边都是这么搞的，但就怕哪一天国家政策有变。”
为了稳定育种基地，海南省政府近年来也在推进5万亩南繁核心区建设。国家南繁办提供的资料显示，省农业厅组织编制了《5万亩南繁育种科研核心区建设总体规划(2012-2020)》和实施方案。规划以征地和划拨方式建设5万亩南繁育种南繁科研核心区。总目标是把核心区建设成集科研、生产、销售、科技交流、成果转化为一体的服务全国的重要基地，建设成为创新能力强、转化效率高、服务全国的中国南繁种业高地。总规模5万亩，其中：三亚市片区17248亩，陵水片区32752亩。总投资211.7亿元，其中：征地补偿181.2亿元，工程建设30.5亿元。经多次与国家发改委 、农业部 、财政部沟通，目前规划和实施方案已进入决策阶段。
但是，南繁核心区建设规划自去年8月份编制以来，至今并没有实质性进展，资金短缺也令各种业企业和科研院所对将来进入南繁核心区不抱太大幻想。姚峰表示，“像我们辽宁省，它将来不可能再拿出几千万让你进入到核心区里了，我们这个基地，投入大概是860多万元，下边那个基地，买地花了1600万，建楼花了2000万，添置技术设施又花了不少钱，所以即使将来南繁核心区建成了，财政也不可能给你拿那么多钱让你进去了！”
政策亟需中央支持化解难题
事实上，上述《意见》对于当前种业基地建设提出了一系列具有针对性的政策举措，例如对于南繁基地，就明确提出包括科研用地优先倾斜、投资机制多元化、国家补贴基础设施等诸多设想。
但中国证券报记者在采访过程中了解到，各基地政府和企业最为期待的还是国家补贴问题。
中国证券报记者在张掖的调研临近结束时，当地农业局官员正动身前往北京，希望争取国家发改委就国家玉米制种基地建设项目尽快批复，并力争年内顺利启动。
“在政策和财政扶持方面，一方面应该加大对国家玉米制种基地核心区建设的投入力度，张掖玉米制种面积占全省的70%，年产种量占全省的80%，是甘肃建设国家玉米制种基地的核心区，建议在项目投资比例、基础设施建设等方面对张掖给予适当倾斜和扶持；另一方面，应该加大中央财政支持力度，张掖是典型的制种大市、财政穷市，地方财力十分有限，难以为国家基地提供有效的资金保障。建议在制定投资来源时，充分考虑地方财政的难处，适当提高中央财政投资比例，我们期盼中央财政投资比例以占到总投资的90%以上为宜，尽可能降低或取消地方财政配套投入；同时，应该推动落实种业专项奖补政策，拿出一部分中央转移支付资金专项用于种业发展，通过给企业贷款贴息或对农民补贴等形式支持种子企业通过流转土地，建立长期稳定的‘四化’种子生产基地。”张掖一位政府人士表示。
在南繁基地内，人们更期待国家对于基地建设能出台一个系统性的顶层设计方案。姚峰对中国证券报记者表示，南繁育种基地虽然列入国家粮食、种业发展战略，但还没有一个与之相适应的顶层设计、科学布局、统筹规划和系统建设，项目和资金也缺乏投融资通道，建设投入少，分散粗放，之间缺乏互动，随意性强。南繁功能价值未充分挖掘，与其地位和贡献极不相称。
而在海南省农业厅下一步的工作重点中，南繁核心区的建设成为重中之重：做好5万亩南繁育种科研核心区规划编制完善工作，加强与国家发改委、农业部、财政部沟通协调，争取核心区建设纳入国家重大项目议程。策划并实施好南繁项目，以管理与服务、科研、成果转化、交易、科技与文化交流等五类项目为重点，储备一批，立项一批，实施一批。以项目为载体，落实好南繁备忘录，推进南繁正规化建设。
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