总面积8000多亩的无锡市惠山精细蔬菜产业园,几年前还散落着4个行政村和1个社区,居住着2200多位农民。
破题
上周,位于深圳市宝安区福永街道凤凰社区的一块原农村集体工业用地成功以挂牌方式出让,并以1.16亿元成交。这是今年1月18日深圳启动新一轮“土改”后,首宗上市流转的集体工业用地;也是全国首宗原农村集体土地不经政府征地直接进入市场流转。
1987年12月1日,以深圳土地“第一拍”为标志的土地制度改革至今仍为人称道;而上周的农地“第一拍”,更是党的十八届三中全会和中央城镇化工作会议明确“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”以来的最新突破,广东因此也再次成为了土地制度改革的先锋。
推动农村集体土地与国有土地同价同权,其核心是让农民分享城镇化的红利,也有助于解决传统城镇化中“半市民化”的后遗症,实现真正“人的城镇化”。国家统计局数据显示,1978年到2012年,全国城镇化率从17.92%提升到52.57%,达到世界平均水平。但据第六次人口普查,实际上户籍城镇化率仅27.7%,超过3亿农民工仍处于“半市民化”状态。要根本解决这一问题,除了户籍制度改革和加大基本公共服务的投入,允许进城农民利用原有土地获得进城的“第一桶金”非常关键。
当然,农村土地集体所有制度之根本不能动摇,如何既让进城农民分享城镇化的红利,又保证农村土地、特别是18亿亩耕地不流失?改革需要找到微妙的平衡点。
目前除广东外,不少地方都试图在现有土地管理制度框架下先行先试小步突破,其中,江苏无锡率先推行的农村宅基地“双置换一转化”利用城乡建设用地增减挂钩政策,覆盖面积之广,惠农力度之大,颇具借鉴意义。
●文/图 南方日报记者 卢轶 发自无锡、广州
取经
四村一社区
连成万顷良田
根据无锡市“双置换一转化”方案,村民宅基地住房面积可1:1置换成保障房,最大置换面积可达250平方米。原土地承包经营权则置换成为城镇社保:16岁以下的村民可一次性补偿6000元;16岁-男50岁/女45岁的适龄工作村民可将农龄以2:1折换为工龄接入城镇社保;男50岁/女45岁-男60岁/女55岁的村民可选择接入社保或享受政府保养,政府保养标准为每人每月610元;男60岁/女55岁以上退休年龄段的村民则统一享受政府保养。此外,原村集体则成立社区股份合作社,将集体资产量化折股分到村民人头,实现了村民带股进城享受分红。
12月11日,南下的冷空气吹散了困扰多日的雾霾。走进无锡市惠山精细蔬菜产业园,一派田成方、路成框、林成网、渠通畅的景象。
你也许想不到,这片总面积8000多亩的蔬菜基地上,几年前还散落着杨西园村、秦巷村、五秦村、天寿村等4个行政村和一个社区,居住着2200多位农民。
老杨也是其中一个。这天他起了个大早:“今天有批莴笋要收,好早点送给客户。”老杨是惠山精细蔬菜产业园所在的无锡万顷良田项目的一名负责人。如今虽然仍工作在田间,但祖祖辈辈都是农民的他,其实已是一个“城里人”了。他说,原来的土地置换了商品房和社保,原村集体成立了股份合作社每年都有分红,再加上现在这份工资,日子过得很红火。
老杨原属的杨西园村紧挨着惠山区洛社镇。洛社镇距离无锡市区仅12公里,总人口超过20万人,称得上是无锡城的一个卫星城。在苏南地区,洛社的工商业颇具盛名,是苏南乡镇企业的发祥地之一,素有“小无锡”的美誉。
随着洛社镇的发展,建设用地的需求越来越大。但农地被征用后,一次性的征地补偿并不能很好地解决失地农民的出路问题。老杨说:“村里本来就人多地少,那段时间村里老有征地,看着洛社越来越发达,我们村民却分享不到甜头,大家怨气不少。”
杨西园村终于在2009年迎来了华丽转身。那一年,无锡市系统性地开始推进以土地承包经营权置换城镇社会保障,以农村住宅置换城镇住房保障以及村集体资产确权量化折股的“双置换一转化”工程。简单来说,进城农民用土地置换了住房和社保,和国家分享了土地溢价收益,也就间接实现了同地同权。
对“双置换一转化”颇有研究的无锡市委农办综合管理处处长何建升介绍,这一方面是迎合城镇化的大趋势,但最主要的还是为了还历史欠账。他说,历史上无锡的征地拆迁主要遗留了两类问题,一是拆房留地,农民新的住房离土地很远,导致人地分离;二是征地留房,失地农民没有土地收益也就无法承接城镇社保。
此外,无锡人均耕地面积本来就非常小,经历了乡镇企业快速发展的时期,“村村点火户户冒烟”的状况导致农村面貌杂乱无章,不利于管理。何建升说,从趋势来说,也应该将人集中到社区,将零散的土地集中规模化经营。
就这样,杨西园村召开村民大会,表决通过了全村参加“双置换一转化”的动议。
和杨西园村一起参与这次“双置换一转化”的还有秦巷村、五秦村、天寿村等3个行政村和石塘湾社区。整个项目涉及农户681户2247人。村民腾退的宅基地等建设用地被复垦整理,再加上原农用地的平整,仅新增耕地就达到916亩。由此,原本高低错落的8000多亩土地被连接成片,当地形象地将这个项目称为“万顷良田工程”。
村民本地就业
住进新保障房
4年以来,首先是城镇化率的大幅提高:2009年大约在65%-68%之间,预计今年可以达到72%-75%;更重要的是100万人从原新农保接入到了城镇社保,标准大幅提高:其中市区(含惠山区和西山区)完成26万人,江阴县完成30万人,无锡新区和滨湖区所有农民全部都已享受城市待遇,市区范围也仅剩18万农民需要解决。
跟着老杨走进蔬菜大棚,不少人正忙着收莴笋,老杨不时还交代几句。他说,整个“万顷良田工程”目前已经成立了益家康、万寿河、裕兴草菇等多家农业合作社,不仅村集体入股,还引进了先进的农业企业。“现在不光村民可以实现本地就业,还可以提供岗位给外来人口。”
据洛社镇统计,这些耕地全部用于种植精细蔬菜,包括青菜、芹菜、莴苣、豆苗、黄瓜等,标准化生产和产业化的经营方式使每亩地年净收益达到5000元。而仅以复垦新增的916亩耕地计算,每年就可以净增收益458万元。
从大棚出来,老杨又带领记者到了不远处的安置小区。这个名叫孟里花苑的小区正在建设当中,几栋超高层建筑拔地而起接近封顶。“电梯楼,有车库”,老杨得意地介绍道。
一位村民也来查看工程进度,70岁上下的样子,精神很好。他说,原来宅基地拆迁后,现在家里暂时租着房子,就盼着工程完工能搬进新房。
“尽管过渡期间政府会补贴租金,但租房子总没有住自己的房子踏实”。他高兴地告诉记者,他原来的宅基地1:1折换了两套房子,一套80平方米,一套130平方米,“现在孩子大了在外面工作,我们只需要住一套房,另一套出租又是一笔收入”。
他给记者算了一笔账:他们老两口每月可拿到1220元政府保养,每年村集体还有每人几千块钱的分红,再加上以后的房租,养老完全够了。
何建升介绍,2009年“双置换一转化”依托征地拆迁开始大力推进,“只要涉及征地拆迁的,就一律纳入进来”,此外则以“政府引导,百姓自愿”的原则发动农民转化为市民。
他还介绍了下一步无锡“双置换一转化”的目标:西山、惠山区剩余的18万人将力争全部完成保障;江阴县在试点的基础上将继续扩大范围;目前还未推进工作的宜兴县则通过“即征即保”逐步推开。
双置换一转化
须有两大前提
一是当地政府必须像无锡这样具有很强的财力,二是当地农民不能再靠土地为生,充分就业率非常重要。
无锡市“双置换一转化”的顺利推进,得益于城乡建设用地增减挂钩政策的应用。
所谓增减挂钩,通俗地说就是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩,若农村整理复垦建设用地增加了耕地,城镇可对应增加相应面积建设用地。2006年,江苏等五省市被国土资源部列为首批试点。
何建升说,这就解决了两个重要问题:一是可以解决城镇建设用地吃紧的问题,地方政府有动力去做;二是农村建设用地复垦获得的城镇建设用地指标,除用于安置房建设外,可用于商品房建设等发展用地,获得的土地出让金是解决“双置换一转化”巨大成本的关键。
何建升介绍,目前无锡完成100万人的置换成本就超过200亿元,如果没有土地出让金而靠财政解决,对政府来说是不能承受之重。他又算了一笔账:目前无锡宅基地复垦面积约3.3万亩,其中30%约1.2万亩用于安置房建设,剩余的约2.1万亩若按每亩150万元的出让价格计,总体300亿元的土地出让金还有盈余。
事实上,在现行土地管理办法的框架下,农村土地属农村集体所有,并不能直接入市流转。若没有城乡建设用地增减挂钩的试点,无锡的“双置换一转化”也就没有了依据。
不过,真正在推进过程中,还有不少的障碍。比如,增减挂钩产生的建设用地指标总量受到控制,“每年省里分配给无锡的指标只有3000亩”;又比如土地出让价格并不稳定,“这两年经济形势不太好,土地市场也不景气,实际上拍出的地价并不高”。何建升说,这样一来,估算的300亿元只是一个理想状态,实际上依靠土地出让并不能完全解决“双置换一转化”的开支,这就需要财政来兜底。
因此谈及无锡“双置换一转化”模式是否具有推广价值,何建升说,前提条件是当地政府必须像无锡这样具有很强的财力,“之前也有欠发达地区来无锡取经的,我们当时就很坦诚,以他们的财力恐怕没有办法大范围实行”。
另外一个前提条件当地农民不能再靠土地为生,“充分就业率非常重要,否则土地置换掉了,又没有达到退休年龄领养老金,没有工作的话生活怎么办?”何建升介绍,无锡市农民的充分就业率达到95%,靠地吃饭的农民仅约15万人,这也是无锡能够大范围推动“双置换一转化”的关键。
落地
深圳和东莞试点
跳出“增减挂钩” 实现直接流转
无锡的“双置换一转化”以农民的利益为本,立足于让农民分享改革发展和城镇化的红利,令人钦佩。而广东特别是珠三角和长三角地区一样都有较强的财力,且农民的充分就业率较高,因此无锡的经验对广东颇有借鉴意义。
有意义的是,就在记者赴江苏采访前不久,无锡市也派出了一个考察团到广东学习“三旧改造”经验。正如无锡市国土资源局一位负责人说,在土地制度改革方面,广东和江苏都是先行者,都在努力探索经验。
广东省国土资源厅法规处一名负责人表示,现行的土地管理办法已经滞后,改是必然的。其中,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价;赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能;赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权;推进农民住房财产权抵押、担保、转让等都是新型城镇化的需要。这些在十八届三中全会已经明确下来。
在这一大趋势下,作为改革开放的先行地,广东近年也有不少突破。比如今年1月18日,深圳启动的允许城中村集体建设用地中的工业用地上市流转的试点,首宗交易也于上周完成;今年5月我省率先在梅州、云浮、清远等地启动的农村土地承包经营权和宅基地抵押贷款试点工作;此外,东莞作为全国土地产权制度改革试点,允许农村宅基地超标面积部分实施有偿使用和流转出让;农村宅基地实施在本市范围内转让;对以联合建房形式改变土地用途的农村宅基地实施补交土地出让金、调整土地用途后流转出让;实施流转出让集体建设用地使用权和抵押登记等。
谈到深圳和东莞的试点,江苏省国土资源厅一位工作人员评价道,目前国内很多试点都是利用城乡建设用地增减挂钩的试点政策,而这两个试点虽然限制仍多,但它们跳出了“增减挂钩”的框架,实现了直接的流转,其突破性值得江苏的学习。上月底,国土资源部在东莞召开全国国土资源依法行政工作会议时,国土资源部副部长胡存智也对东莞的集体土地流转进行了调研。
而深圳完成了首宗农村集体工业用地拍卖外,目前东莞全市已办理宅基地流转登记3030宗,面积66.06万平方米。且这一试点更有望扩大到全省范围。今年8月公开征求意见的《广东省农村宅基地管理办法(送审稿)》提出,农村宅基地将可以在本镇、本集体内部流转。
正如《广东省城镇化发展“十二五”规划》中所说,允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益,将有利于解除农村劳动力进城落户的后顾之忧,帮助农民获得进城的“第一桶金”。
目前,作为农村集体经营性建设用地、农民土地承包经营权、农户宅基地流转的前提工作,农村集体土地所有权的确权登记发证工作在广东进展迅速。最新数据显示,广东共完成农村集体土地确权登记发证140万多宗,发证率达到99.5%,占全国已发证总数的五分之一强。此外,全省集体建设用地使用权和宅基地使用权初始登记发证率也完成了96.6%和94%。
名词解释
无锡“双置换一转化”模式
即以土地承包经营权置换城镇社会保障,以农村住宅置换城镇住房保障以及村集体资产确权量化折股的模式。简单来说,进城农民用土地置换了住房和社保,和国家分享了土地溢价收益,也就间接实现了同地同权。
■手记
“土改”逻辑不能
以城市为中心
城乡二元结构是当前制约城乡发展一体化的主要障碍,让广大农民能够真正有机会进入城市,分享新型城镇化的红利也迫切需要土地制度的改革。
但需要明确的是,推动农村集体土地与国有土地同地同价同权的根本目的是维护农民和转户农民的财产权利,其本意并非为了满足城镇建设用地的需要。住建部副部长胡存智本月接受媒体采访时也特别强调,包括农村宅基地在内的农村土地管理制度改革,必须坚持集体所有制、用途管制、城乡统筹、维护农民土地权益四个重要原则。
正如习近平总书记所说,“城镇化不是土地城镇化,而是人口城镇化,不要拔苗助长,而要水到渠成,不要急于求成,而要积极稳妥”。改革的推进要稳妥有序,尤其需要预防一些不良倾向。
首先是18亿亩耕地红线不能动摇,改革的逻辑不能以城市为中心。须防范借改革突破大规模占用耕地和基本农田的行为,尤其在接近城市边缘的地区更需警惕,否则粮食安全无法保证。
其次,除了允许农民通过土地获得财产性收益外,更应该重视如何保障农民的长远利益,比如社会保障等基本公共服务的跟进,对进城农民进行培训,创造就业岗位,等等。否则就可能导致前脚洗脚上田,后脚走进“贫民窟”的问题。
第三,新型城镇化应该形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,特别是新型城镇化与农业现代化密不可分。借土地承包经营权流转的东风,应该同步推动土地的规模化、专业化经营,否则将丧失农业现代化的最佳机遇。
另外,农村集体经营性建设用地与国有土地同价同权后,可能会对现有的土地市场造成一定的冲击。地方财政必须尽早减少对土地出让金的依赖,否则很可能形成新的风险。
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