新型城镇化破题:以人为核心提升质量

　　12月12日至13日召开的中央城镇化工作会议提出了推进城镇化的六大主要任务，勾画出新型城镇化的清晰蓝图。新型城镇化重在提高发展质量，放弃粗放扩张的土地城镇化路径，推进以人为核心的新型发展路径。作为一项长期的历史征程，城镇化正在开启新的航程，既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实——

　　统计显示，2000年以来，我国城镇化率年均提高1.36个百分点。一个拥有13亿人口的发展中大国，以这样的速度迅速推进城镇化，在人类发展史上没有先例。

　　接受记者采访的多位专家表示，城市要由过去的限制外来人口融入向积极稳妥有序推进转移人口市民化转变，城镇发展由过分注重经营城市向服务市民转变，公共服务由只面向户籍人口向覆盖到全部常住人口转变，最终使城镇化质量明显提高，并形成以城市群为主要形态的大中小城市和小城镇协调发展的科学布局。

　　以人口城镇化为核心——

　　推进转移人口市民化

　　对国际大都市而言，今后的工作重点不光是提高城镇化率，而是解决外来人口公共服务的问题

　　快速城镇化拓宽了农民增收渠道。但是，每年转移的大量农村劳动力，仍然游离于城镇之外，尚未成为真正的市民。目前我国城镇常住人口中有2亿多人没有城镇户籍，不能享受到与城镇户籍人口同等的社会福利，这在城市内部形成了新的二元结构，特别是在教育、医疗卫生和社会保障等方面较为突出。

　　“我国城镇化进程中，土地城镇化明显快于人口城镇化，远高于1.12的国际公认的合理阈值。要促进有能力在城镇稳定生活和就业的常住人口有序实现市民化。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长朱信凯认为，新型城镇化要切实保障农民权利，实现基本公共服务均等化。因此，首要任务就是放开户籍对权利的禁锢。首先要降低附着在户口之上的福利待遇，减少户口的附加值。其次要推动改革循序渐进，逐步推进非农就业人口向城镇人口转变。

　　“中国的城镇化和别的国家相比有两个特点。一是速度快，30多年里城镇化率提高了30多个百分点。二是规模大，7.1亿的城市人口，2.6亿的农民工。这么短的时间，这么多的人口聚集，全国各地城镇化发展所面临的问题自然也不一样。”国家发展改革委城市和小城镇中心主任李铁说，以北京为例，其城镇化率已经很高，今后主要不是解决城镇化率提高的问题，而是解决800多万外来人口公共服务的问题。而对工业化和城镇化率比较低的一些地方，要考虑的则是怎样吸引产业和增加就业，通过产城融合来提高其支撑能力。

　　城镇化是现代化的必由之路，也是解决“三农”问题的重要途径。专家表示，总体看，既要采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户，又要引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，让更多农民就地就近转移就业。

　　以综合承载能力为支撑——

　　提高城镇用地效率

　　解决土地资源瓶颈问题的关键是要用好存量土地资源，守好18亿亩耕地红线

　　城镇化是个历史进程，不仅包括城镇人口比例的提高和城市面积的扩张，还包括了发展模式、社会保障等方面的转变，也同样要遵循经济社会发展规律。因而要通过财税、金融、土地等领域的制度创新来提高对人口的承载力，提高城镇建设用地利用效率，形成生产、生态、生活空间的合理结构。

　　在此前召开的城镇化高层论坛上，国土资源部副部长胡存智透露，城镇用地结构不合理，工业用地比例达到了26%，有的城市甚至超过50%。部分地区的开发力度比较高，生产、生活用地的失衡严重影响到人们的生活质量。同时，建设用地利用比较粗放，承载人口和产业的能力有待提高。由于建设占用导致耕地尤其是城市边缘的耕地、园地、菜地等农业空间在减少。

　　农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐告诉记者，解决土地资源瓶颈问题，要靠制度创新，一是要充分利用现有城镇和农村存量建设用地；二是要分阶段合理规划城镇建设用地，严格控制土地增量。总之，要用好存量土地资源，守好18亿亩耕地红线。

　　据测算，在重庆市解决一个农民工进城的配套资金需要10万元。以目前全国现存的2.6亿农民工、每年新增800万以上农业转移人口来算，城镇化发展面临的资金难题可谓不小。专家表示，要推进财税、金融等配套市场化改革，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，多元可持续地筹集资金。政府的重点应放在科学编制城镇规划与创造良好的制度环境上，而不能过多地依赖土地筹资来实现城镇化。

　　针对此，国家发展改革委财政金融司司长田锦尘表示，解决城镇化融资难题，现在主要依靠间接融资渠道，包括银行信贷、开发性金融等。未来潜力最大的是包括债券市场、股票市场在内的直接融资渠道。所以未来城镇化要在现有融资渠道基础上，大力发展直接融资。

　　以城市群为主体形态——

　　优化城镇化布局

　　今后要把大中小城市和小城镇连接起来，促进各类城市功能互补、协调发展，培育壮大新的城市群

　　随着城镇规模不断扩大，我国城市群形态更加明显，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为拉动经济增长的重要平台。但在发展中，城市群内部分工协作不够、集群效率不高。部分特大城市主城区人口压力偏大，中小城市集聚产业和人口功能不足，小城镇数量多但服务功能弱。

　　“要考虑打破行政区域的范围，以城市群为单元，突出城镇的相互关系及分工合作。”廖洪乐认为，按行政级别管理城镇，会使中小城市和城镇的发展空间降低。今后要把大中小城市和小城镇连接起来，促进各类城市功能互补、协调发展。全国主体功能区规划提出了“两横三纵”的城市化战略格局。要优化提升东部地区三大城市群，在中西部和东北地区资源环境承载能力较强的地方，培育壮大新的城市群。

　　新城新区是现阶段城镇化推进的主要形式。近年，一些地方打着推进城镇化的旗号，纷纷打造新城新区，往往开发强度较高。据国家发展改革委城市和小城镇中心日前对12个省（区）的新城新区规划建设进行的摸查，12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。

　　“抽查的12个省份平均每个地级市城区人口88.4万，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。今后城镇化要划定合理的开发边界。”李铁说，中央城镇化政策的出发点在于解决人口城镇化问题，但在不少地方，城镇化往往被理解成城镇建设。在各地有关新城新区的规划中，规划标准高、投资规模大，生态城、科技城、现代城等比比皆是，规划面积和人口普遍超越现实。

　　专家表示，应通过产业结构调整，促进城镇合理布局，强化中小城市和小城镇产业功能和服务功能，使其更好地发挥城市功能，而不能“摊大饼”式扩张。在此过程中，要注重中西部地区城镇化建设，加强中西部地区重大基础设施建设和引导产业转移。