证监会架构调整改革更大胆 肖钢锁定监管执法

　　证监会内部机构将要调整的消息再次风行市场。“发行部和创业板部合并，上市一部和二部合并，基金部、机构部和期货二部合并；新设再融资监管办、债券监管办、私募基金监管办和产品创新监管办”，中秋节前后，这样一份证监会内部调整方案在证券机构间不胫而走，可能与之相伴的还有一系列一系列人事调整。据悉该方案是在近期一次证监会主席办公会议上被讨论，由于这是一个级别较高的会议，因此并没有太多的具体信息透露出来。

　　9月27日，证监会例行新闻发布会上，相关人士称，按照国务院的部署，我会也进行了深入研究，并提出了包括减少行政审批事项，理顺监管职责，加强事中事后监管等事项，会继续坚持按照国务院部署研究机构调整，围绕发展市场服务市场，提高监管效率进一步深入研究，适应市场不断发展的需要。

　　一位接近证监会的人士透露，此内部调整方向已经基本确定，但是具体的方案可能会与现流出版本有所不同，是否马上推出亦没有确定，而这一计划从今年年初开始就在酝酿。

　　肖钢出任证监会主席刚刚半年，从最初的低调慎行，到落实加强稽查力量，对系一列案件铁腕治理，再到正在酝酿的审批职能部门合并，肖钢主政下的证监会“监管思路”正在逐渐清晰。

　　事实上，证监会这两年，郭树清做主席与肖钢做主席一脉相承都进行着不断地改革，监管的连续性很好地得到保持，在保持严格监管的同时，郭树清更侧重于对行政审批权的下放，诸如再融资审批权下放到交易所、基金公募产品从审批到备案、基金公司设立子公司参与更大范围的资管业务、券商资管放开、发行制度渐进改革等等都体现了这一思路；而肖钢在继续保持行政审批下放的同时，也更加大了稽查监管。二人的做法既体现了自己的特点，又都在向着同一个目标改革。

　　监管转型

　　“肖钢上台后，我们听到最强、最多的一个信号就是'监管转型'。”证监会内部一位官员对经济观察报记者表示。

　　在证监会的组织结构中内部职能部门是主体，包括发行监管部、创业板发行监管部、非上市公众公司监管部、市场监管部、机构监管部、风险处置办公室、上市公司监管一部、上市公司监管二部、基金监管部、期货监管一部、期货监管二部、稽查局、法律部等20个部门，其中绝大多数都是一线业务部门，拥有资格和业务审批权。

　　2009年，为了直接服务与创业板公司发行和监管，证监会新设创业板发行监管部，上市公司监管二部则为2012年新设。上述方案中，将发行和监管工作统一似乎顺理成章。这也体现了最近一版发审制度改革方案里，加强信息披露真实性监管这一发行中的核心。

　　而将机构部、基金部以及负责期货公司监管的期货二部放到一起，则被解读为协调证券、基金和期货三大类证券机构混业经营和统一监管问题。

　　郭树清上任后，2012年4月，证监会进行了涉及18个部门、41位处级以上干部的“史上最大规模”轮岗。

　　在上述人士看来，无论未来出台的具体方案如何，“削减审批权，是这次证监会内部调整的大方向”。

　　此次调整方案中变化最大可能是对创业板和主板业务的统一监管。

　　发行部和上市公司部一向被认为是证监会核心的“实权”部门。创业板发行监管部负责审核首次公开发行股票并在创业板上市的企业申报材料，现主任冯鹤年曾任非上市公众公司监管部主任、法律部副主任。

　　而实际上，上市公司监管二部是2012年从监管一部独立出来新成立的部门，主要负责拟定监管创业板上市公司的规则、实施细则，审批创业板上市公司并购重组活动，现任主任赵立新原在上市公司监管部，曾短暂轮岗公众公司部。

　　机构部、基金部、期货监管二部分别负责审核并监管各类证券、基金、期货机构和业务。无论是新《基金法》，还是《资产管理机构开展公募证券投资基金管理业务暂行规定》，证监会在资管领域鼓励混业经营的思路鲜明，已有东方证券旗下资管公司申请公募业务资格，期货公司亦已可以代销基金，同时基金子公司则在如火如荼的开展多种资产证券化的“类投行”业务。如果将上述三个部门合并，在许多业内人士看来，这是证监会提高行政效率、向“功能监管”的明确转型。

　　上述这些都具有行政审批权的部门在郭树清时代亦是被力推过轮岗和改革的部门。

　　其实，今年初，在一向被誉为最为市场化监管的基金部，新基金发行取消了原来的通道审核制，缩短审核期限并在网上公开申报审核进度，已经由审批制转向了“准备案制”。

　　而经过了三年准备，10月8日起，证监会将对上市公司并购重组将实施分道制审核，分为豁免/快速、正常、审慎三条审核通道，进入豁免/快速通道、不涉及发行股份的项目，将豁免审核由证监会直接核准，并购重组审核效率整体将提高一倍左右。“经历了帮助国企脱困、完成股权分置改革后，证监会还剩下新股发行制度改革一个最难啃的骨头，但传统的证券发行业务已经步入正轨，证监会的定位由审批转型监管的方向是对的。”一家券商高管称。

　　5月肖钢曾就证监会系统如何转变职能表示，证监会作为监管部门，对不该管的事情，要坚决地放、逐步地放、放到位；法律允许放的，抓紧放，法规还不允许放的，修订法规条例后逐步地放；对不符合转变职能要求的行为，要坚决地改、逐步地改；对需要管好的事情，要坚决地管住管好。

　　在一些证监会内部人士看来，此次调整其实在肖钢上任前即已开始酝酿，而有了大政策的背景，更加顺利成章。

　　另一信息是，证监会一直有意扩大监管“盘子”的构架鲜明。很可能新设的再融资、债券、私募和产品创新监管办，代表着证监会对由传统业务监管向未来势不可挡的债券扩容等新业务的重视。

　　目前证券私募基金的备案等监管工作主要有基金业协会协助，虽然PE入《基金法》失败，但基金业协会亦接受PE机构的备案。今年5月，发改委财经司金融处处长刘健钧任职证监会，他被业内誉为发改委监管PE的“代言人”、最懂PE行业的政府官员之一。一系列动作表明证监会已经按部就班将PE监管收入麾下。

　　即使可能是撤四增四，撤销部门都不是一项小手术，上述许多部门还多下设有4-5个处，拥有7-8位处级干部。“做机制转变容易，规则细节出台就难了，而让人的理念转变更难，最核心还是放下审批权。”一位证监会内部人士称。

　　异曲同工

　　肖钢在今年3月出任证监会主席后，一度被外界与之将郭树清时代一系列瞬雷不及掩耳的新政进行对比，被贴上了“低调”的标签。不过这一标签正随着证监会一系列新举动而被重新定义。

　　“郭树清时代的证监会在信息公开，尤其是支持券商等机构业务创新、下放审批权方面突破很大，不过却没有完成新股发行改革方面的实质进展。”一位业内人士评价。

　　2012年券商大松绑运动风风火火，券商资管多项讨论多年的限制被取消，郭树清一直积极鼓励证券公司扩大地盘、混业经营；基金子公司牌照开闸，也开始由单一的二级市场投资业务向多元化资产管理方向发展。

　　这一年多的时间里，除了发展新业务的证券金融公司、新三板交易所，证监会还新设了投资保护局，上市公司协会、基金业协会成立，郭树清时代发审阳光化疾行，证监会史无前例的披露了800多家进入发审流程的发行人名单，不过却留下了如何化解IPO堰塞湖的难题。

　　肖钢从首篇“五四青年节寄语”，到8月19日在证券期货稽查执法工作会议上的讲话，肖钢有六七次公开讲话，而其关键词已然锁定“监管执法”。

　　最近几年，证监会已经明确了“放松管制、加强监管”的改革总体思路，持续在取消一系列行政审批事项，对证券、基金等机构的监管也在逐步从事前审批向事后监管过渡。郭树清担任证监会主席期间，即提出过放弃以机构类型划分监管范畴的做法，向功能监管和行为监管过渡。

　　从目前看来，肖式主政的证监会异曲同工。不过肖钢“头把火”没有再放在传统发审制度以及郭树清的各类机构业务创新上。让业内出乎意料的是，他在上任不到半年后明确提出“稽查系统人员翻一番”，并开始执行，这亦是一块难啃的硬骨头。

　　在肖钢之前，几乎每年证监会的监管工作会议上，在位主席都会强调调整和增加稽查力量的重要性，但是由于编制等问题都没有得到落实。目前证监会行政执法扩编人员的编制问题依然没有得到解决，先行的办法是通过交易所等机构的编制来解决，但是，交易所编制是否算是行政执法人员，这在证监会内部的争议依然很多。

　　今年以来，证监会对一系列案件从快、从严，一再刷新“史上最重罚单”。4月，在南方基金ETF换股事件后，责令南方基金整改3个月，暂停审核所有新产品和新业务的申请，罚款4799万元；5月，万福生科保荐案中平安证券被罚款7575万，暂停保荐资格3个月，相关保荐代表人处以30万罚款，撤销保荐资格，终生市场禁入。再到8月光大事件，对光大证券罚没款金额总计5.23亿元，同时停止其证券自营业务，相关人士终生市场禁入。

　　肖钢在证券期货稽查执法工作会议上明确提出，要把监管重心转到加强稽查执法工作上来，解决执法标准不明确、要求不统一、程序不规范的问题。低调总是相对的，肖钢正在证明他的“铁腕”本色。不过，在证监会对资本市场的顶层设计中，新股发行制度改革、两大债券市场的融合、主板、创业板、新三板、中小板等多层次资本市场的制度衔接几大关键问题仍未见关键突破。从稽查入手、消减审批部门都应该还仅是开局之篇。（来源：经济观察报）