财政部财科所所长贾康:决策层对于碳税的认识并未达成一致
事隔两年,碳税(即对二氧化碳排放进行征税)重新提上了议事日程。
2009年,财政部财科所等三个国家部委的科研机构几乎同时发布报告,探讨中国碳税的征收时机和条件。财科所设定的税改路线是,2009年或之后择机进行资源税改革,2012年推出碳税。
近期,据媒体报道,碳税征收一事,有了实质性进展。今年5月,环保部提交的《中华人民共和国环境保护税法 (送审稿)》 (下称“环保税法送审稿”),将碳税写入了环境税的税目;7月初,财政部部长楼继伟表示,政府将适时开征碳税;7月底,有媒体报道称,关于碳税的征收方案正在全国人大讨论,税率将超过10元/吨。
碳税要来了?
用财税等经济手段推动低碳经济
2009年,中国有关部委的直属科研机构开始着手碳税的课题研究。财政部财科所做了《中国碳税税制框架设计》专题报告,环保部环规院做了《应对气候变化的中国碳税政策框架》的课题,国家发改委能源研究所发布了《实施碳税效果和相关因素分析》。
当时,有媒体报道称,碳税方案已提交全国人大,并有望先于环境税出台。但两年多过去,碳税征收一直未提上日程。财政部财科所所长贾康向《中国经济周刊》表示,决策层对于碳税的认识并未达成一致。
负责国家发改委碳税课题、国家发改委能源研究所能源系统分析研究中心姜克隽博士告诉《中国经济周刊》,过去两年,我国将主要精力放在了碳排放权交易上,也想看看碳交易对于碳减排的效果,而目前来看,碳交易需要一个过程,下一步政府将借助更有力的财税手段来推动碳减排,就着手研究征收碳税了。
国税总局税科所副所长靳东升告诉《中国经济周刊》,关于碳税征收已经提上日程的消息,并非空穴来风,但不方便透露更多的消息。
专家表示,重启碳税与我国当前面临的环境压力有关,也符合我国“低碳发展”的国家战略。
姜克隽表示,当前我国在经济发展中暴露出来的环境等问题已日益严重,北京等地雾霾频现,而且,我国产能过剩的问题日益突显,产业结构面临调整,这些都是碳税出台的推动因素。
从国际上来讲,当前我国碳减排压力仍然很大。“2012年,我们一年排放的二氧化碳量超过美国、日本和欧盟总排放量的一半,我们已经是全世界最大的二氧化碳排放国家。”姜克隽说。
财政部财科所副所长苏明告诉《中国经济周刊》,“我国如果开征碳税,将有利于减缓国内的能源消耗,促进节能减排,也有利于我国树立良好的国际形象,碳税开征也是对我国税收制度本身的完善。”
“我国碳税已经征收得太晚了,”姜克隽说,“‘八五’到‘九五’期间,我国一直采用行政手段来节约能源、促进碳减排,但到‘十五’、‘十一五’期间,我们已经意识到这种方式的效率很低,做得很累,我们需要用财税等经济手段来推动低碳经济。”
据了解,目前,国税总局已经启动碳税征收的相关准备工作。国家发改委能源研究所的一位负责人告诉《中国经济周刊》,他们正在配合国税总局做一些与能源相关的碳税分课题研究。“国税总局的考虑已非常具体,包括交多少次税,在什么时候交,和其他税怎么合并,碳排放的系数如何计算等等。因为,他们必须做好准备,一旦全国人大通过,他们就能够操作了”。
但财政部财科所依然坚持自己的路线图。苏明告诉《中国经济周刊》:“当前还不是征收碳税的时机,先做资源税改革,之后再推碳税。”
“资源税是上游环节的税改,主要是理顺资源和价格的关系,而碳税是下游的消费税,主要调节能源消费和碳减排,理应先进行前端资源税改革。”一个知情人士解释道。
征收对象,发改委环保部各执己见
据了解,经过3年的研究及各制定部门的磨合,碳税的大体框架已搭建起来。
对于碳税税种的设计,当前各大研究机构更倾向于将碳税作为环境税的一个税目。目前,我国环境保护税费主要是向企业征收排污费。据知情人士介绍,环保税法送审稿主要是“清费立税”,将环境税作为这一类税收的总体制度,环境税下的税目将包括碳税、二氧化硫税、水污染税和氮氧化物税四类,用以取代现行的排污费。
而据一位行业研究人士透露,这是环保部的意见,但国家发改委却希望将碳税作为一个单独税种,归属到国家能源局的监管范围。
在征收对象上,国家发改委能源研究所的姜克隽认为,应该在生产端进行征税,对于化石燃料的生产企业,根据化石燃料的含碳量作为计税依据,根据企业对化石燃料的产量进行一次性征收碳税。
而财政部财科所、环保部环规院则认为,应针对化石燃料(煤炭、石油、天然气等)消耗的企业征税。
财政部财科所副所长苏明表示,碳税应该通过影响消费者行为选择来达到减少排放的目的。“目前,我国资源价格形成机制不完善,税负难以从生产环节传导给消费者,所以,将征收环节设置于消费环节更为合理”。
当然,“谁来计算一个产品从上游到终端的碳排放量?怎么计算?”从消费环节征收碳税,必然带来碳排放的计量难题,加大管理成本。因而,权衡利弊,苏明建议,“从积极稳妥推出碳税并尽量弱化负面影响的角度考虑,碳税实施初期应选择化石能源开采和生产环节征收,未来随着征管能力的提高和控管条件的具备,再将征税环节调整为消费环节。”
企业增负还是消费者买单?
据了解,环保税法送审稿中将碳税税率设定为10~100元/吨二氧化碳的区间。而据财政部财科所预计,短期内会选择10元/吨二氧化碳的最低税率,之后逐步提高税率。
一些政府部门、企业和民众对碳税征收仍存有疑虑,担心碳税会增加企业成本,影响企业的竞争力,甚至拉低整个国民经济的增速;担心碳税会带来生活成本的增加。
但各部委研究机构对于碳税影响的评估基本达成一致,那就是影响较小。
“澳大利亚废止的碳税固定税率是24.15澳元/吨二氧化碳,相当于130多元人民币。”姜克隽告诉《中国经济周刊》,“相比其他国家的碳税税率,10元人民币/吨二氧化碳的水平是很低的。”
财政部财科所2009年《中国碳税税制框架设计》专题报告显示,在10元/吨和70元/吨的税率水平下,碳税征收对GDP的10年累计降低幅度分别为0.19个百分点和1.67个百分点,对投资的累计降幅分别为0.25个百分点和2.75个百分点,对居民消费价格指数(CPI)的累计减少幅度分别为0.14个百分点和0.66个百分点。苏明认为,这个影响不用过度担心。
而相反,同样碳税税率下,碳税征收对二氧化碳的10年累计减排幅度分别为18.57个百分点和114.15个百分点,碳减排的效果明显。
碳税的征收对象,主要是针对碳排放较大的工业行业。姜克隽认为,最终成本还是转嫁到消费终端,由消费者买单。
如果按照每吨二氧化碳征收10元碳税的最低税率水平来看,姜克隽认为,碳税不会加重普通家庭的负担。“在2010年,我们按照当时家庭收入水平将家庭划分为7个等级,其中,最贫困一级的家庭(三口人)平均每年将增加三四十元钱的成本。由于收入高的家庭耗能更多,他们要增加高于普通家庭数倍的成本。”姜克隽建议,政府应该给予低收入家庭最低生活保障的补贴以缓解他们的负担。
姜克隽认为,碳税主要是为了达到减少能源消耗、降低碳排放的目的,因而将来碳税征收肯定是税负结构上的变化,而不是形成增量,“在征收碳税时会减少其他的税,比如,碳税每年征收1000亿人民币,但是我们减少增值税或个人所得税1000亿,总体上就不会增加社会的负担”。
根据目前我国每年80亿吨二氧化碳排放量计算,如果对每吨二氧化碳征收10元的碳税,那么,我国一年的财政收入就会增加800亿元人民币。按照欧洲一些国家的做法,这些碳税收入取之于企业,最终通过设立节能减排基金、减少其他税种税负或对企业的税收减免、补贴等方式返还给节能减排的企业。“低能耗企业会很高兴,因为在低排放下的碳税上缴很少,而国家又减少了它的其他税负”。
但是财科所并不这么认为,苏明告诉记者,碳税就是通过增加税负来减少能源消耗、降低碳排放的财税手段,碳税在操作上不会有其他税负的减少作为配套,而碳税收入将直接纳入公共财政。“财政部不希望设立专款专用,因为这就意味着管理成本的增加,可能财政部为此要增加一个部门来管理这笔专款,这是他们不愿意接受的。”一位行业研究人士分析。
碳税
是以减少二氧化碳排放为目的,主要是对化石燃料 (如煤炭、天然气、汽油和柴油等) 消耗所产生碳排放量征收的一种税收。
国际上,丹麦、爱尔兰等多个国家已针对工业企业开征碳税。从国际实践看,政府促进碳减排的手段有直接管制和间接减排两类,其中,间接减排主要有碳税和碳排放权贸易两种手段。
美国是直接管制力度较强的国家。2009年6月,美国众议院通过了《美国清洁能源安全法案》,限制能源密集型公司的碳排放量。法案还规定,美国有权对不实施碳减排限额国家的进口产品征收碳关税,该条款自2020年起实施。为规避美国的碳关税,2009年中国开始研究征收碳税。
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