十八届三中全会进入倒计时。经济学界关于未来改革方向的激辩与猜想逐步聚焦到了财税体制改革,一个鲜明的共识是,财税改革或将成为新一轮经济体制改革的突破点。
尤其是在刚刚结束的中青年改革论坛莫干山会议上,数百名来自智库、高校和政府部门财税领域的精英们在两天半的头脑风暴中,试图为财税改革勾勒出他们的路线图,话题覆盖分税制得失、地方债突围、财政支出转型、预算改革等多个领域。
29年前的莫干山会议是我国中青年经济学者的第一次集体发声,以“双轨制”为代表的价格改革政策建议奠定了莫干山会议成为我国“经济改革思想史上的开创性事件”的地位,所以此次莫干山会议把议题聚焦在财税改革上,足以折射出经济学界对财税改革关注的热度。
财政部副部长王保安在今年的莫干山会议上坦言,此时讨论财税改革把握了一个很好的时间窗口。
财税改革可能成为下一步经济体制改革突破点的端倪早已显现。财政部部长楼继伟在此前参加第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话专题会议时指出,针对当前经济形势,中国今年不会出台大规模的财政刺激政策,更多精力将用于推动下一轮财税改革。
被学界捕捉到的细微变化是,今年以来,中央层面出台的多个与经济改革相关的文件中,财税改革无一例外被放到了多项改革之首。那么,被寄予厚望的财税改革顶层设计方案究竟该以怎样的内涵问世,如果财税改革是经济改革的突破口,那么财税改革自身的突破口又在哪里?
中央和地方的财权与事权亟待厘清
今年6月底,审计署审计长刘家义向全国人大常委会提交的审计报告,用了较多的笔墨陈述“当前政府间财权与事权不匹配”问题。
这已经是审计署连续7年在审计报告中提及此类问题。这一次,为了更加清晰地直指问题的核心,审计署调动700名审计人员,耗时4个月,追踪2012年中央财政转移支付给18个省的“能源节约利用、可再生能源和资源综合利用”的420亿元资金的使用情况。
结果令人震惊,截至2012年年底,420亿元中42%的资金还躺在账面上,而花出去的钱也有相当一部分没有发挥效益,挤占挪用严重。这再次印证了中国经济中的一个老问题——中央和地方的财权与事权不匹配,导致转移支付的财政资金使用效率低下。
有关我国政府间财权与事权关系的辩论可以回溯到1994年的分税制改革。那场改革实现了我国财税体制,从以“财政大包干”为代表的“分钱制财税体制”,到以“分事、分税、分管”为核心的“分税制财税体制”的转变。在参与当年改革方案制定的刘克崮看来,分税制改革是我国35年改革历史上最为成功的改革。刘克崮当时是财政部税政司司长。
改革初期,这场以分税制为关键词的财税体制的运行效果被记录为将“中央政府从一度财力虚空、控制力薄弱的窘境中解救出来”。
财政部副部长王保安认为,以分税制为特点的财税体制造就了新中国历史上财政收入增长最快、经济发展最快的双赢局面,从这个意义上来说,分税制无疑是成功的。
但在近20年的运转中,专项转移支付比重过高带来了一系列问题:资金使用效率低下,跑部钱进;土地财政如影随形;地方债务过多,增长过快。这些问题将分税制财税制度推到了风口浪尖上,最极端的声音认为,究竟还需不需要沿着分税制的路子走下去。
王保安在莫干山会议上坦言,1994年的财税体制改革设计有其历史局限性,甚至一些当初设计的改革还未付诸实践,现在需要重新审视它所面临的问题,深化改革。
“比如中央和地方事权的划分不够清晰,地方事权过多,只能靠专项转移支付来解决,影响财政运行的效率”,王保安说,这些问题都说明财税体制确实到了整体性、适应性改革的时候。
在国务院发展研究中心原副主任侯云春看来,当务之急要合理划分中央和各级地方政府的财权事权,特别是需要适当上划一部分由地方政府承担的事权,比如社会保障问题,应该逐步过渡为全国统筹。
财政部财科所所长贾康认为,分税制当下表现出的弊端,正是由于分税制改革不彻底造成的,特别是分税制在省以下贯彻遇阻导致县级财政困难,才会有基层政府不断跑部钱进,或者过度依靠土地财政的问题出现。
此外,贾康还特别提出,财税体制必须改革的原因除了中央与地方的财权与事权亟待厘清外,“营改增”税收制度的试点扩围,也需要进一步理顺中央和地方的分配关系。也就是说,“营改增”也在倒逼新一轮财税体制改革。
中国社科院财经战略研究院院长高培勇也是分税制坚定的支持者,他甚至撰文说,不论前行的道路有多么曲折,我们只能也必须坚守并采取实质措施不断逼近已经被历史反复证明了的、与社会主义市场经济体制相适应的唯一正确的改革方向——“分税制财税体制”。
此次莫干山会议的一个分论坛专门聚焦分税制得失。参与讨论的天津财经大学财政科学首席教授李炜光说,大部分学者认同分税制的历史价值,但历经20年的变革,这个制度已经落伍,面临很多新的矛盾,需要重新思考,比如,为什么以分税制为目标的体制却没有能够阻止财权财力向上集中的趋势;怎样来解决事权下移,基层政府财政短缺等问题。
就财税改革的总体方向,财政部部长楼继伟的态度已经在参加第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话专题会议时明晰:主要是调整中央政府和地方政府支出责任,适当增加中央政府的支出责任,保障市场更加统一、公平和基本公共服务全国均等化;完善税收制度,构建地方税体系。
财政支出要从投资型转为民生导向
73岁的徐景安是29年前莫干山首次会议的组织者之一,当年他是冒着丢官的风险参加莫干山会议的。这位原中国经济体制改革研究所副所长认为,29年前莫干山会议最重要的是要解决如何发展的问题,而今年的莫干山会议则要解决全民如何共享改革成果的问题。在他看来,财税改革的关键在于让公共支出更为合理,更多地投向民生。
财政支出如何从过去偏重投资转为偏重民生或公共服务的话题,在诸多经济学家中引起了共鸣,特别是在今年中央财政收入下行压力加大的背景下,“如何合理支出纳税人的钱”显得尤为重要。
中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为,当前财政支出存在的问题是,政府用于自身消费支出多,用于公共服务少;用于投资多,用于民生少。国家开发银行原副行长刘克崮则进一步分析指出,这种支出结构的危害是,一方面民众需要解决的问题没有得到重视,另一方面,财政支出过多地用于建设和投资领域,也干扰了市场价格信号。
“财税改革的方向是让公共支出更多地惠及穷人”,中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,财税改革的当务之急是建立一套公共服务的最低标准体系,让穷人受益。
王雍君认为,在财政支出方向更多覆盖民生的导向下,中央政府的各个部门应该转变职能,把制定最低公共服务的标准以及监管标准的实施作为自己的主要职能,比如提供干净的饮用水、安全的食品和药品、全覆盖的社会保障体系等。
在王雍君看来,公共支出民生转向的同时,还应该配套建设参与机制,让穷人有某种途径能够表达他们的话语,而政府需要作出适当的回应。
清华大学经济管理学院教授常修泽的观点比王雍君更进一步,他认为,对公共支出转型的定义应该是,公共财政要更好地惠及全体社会成员,重点是穷人。在他看来,公共服务至少要覆盖四个领域:基本民生性的公共服务,包括就业和社会保障等;基本的社会事业性服务,包括公共教育医疗;基础设施领域的公共服务;以及公共安全的社会服务等。
财政支出究竟有没有最大限度地改善民生?对这一话题,很多学者的观点是应该引入公众的监督机制,让老百姓有渠道看好自己的钱袋子。
更深层次的话题是公众如何监督,不管是王小鲁,还是徐景明都认为,最简单透明的办法是,国家尽快出台公共支出的标准,既包括政府自身行政支出的标准,也包括基本公共服务的标准。
在这些学者看来,一些地方政府建设的奢华办公场所等问题,实际上都是由于政府自身的行政支出没有统一标准,一些基层政府在这些方面支出的随意性较大。
徐景安认为,规范财政支出、减少财政人员自身的消费就要制定公务行为标准。比如,按常住人口究竟需要多少财政负担的公务人员?对此要有一个标准,一个财政负担的公务人员大概有多少支出,包括他的工资、职务消费和行政办公经费。
王小鲁特别强调,老百姓只有看到标准,才能监督,有一套公开透明的标准才能让全社会有效监督政府。
国家发改委经济研究所财政金融研究室副主任许生认为,未来财政支出结构改革应该体现“福利扩围”和“公开透明”两个特点。
在许生看来,福利扩围是指政府统筹协调社会福利“提高水平”与“扩大范围”之间的关系,以“福利扩围”为主,要提高宏观税负与各收入阶层实际获得的社会福利之间的关联性。而公开透明则需要政府健全完善财政监督制约机制,许生认为,这是新时期实现政府收支优化的关键和保障。
财政收入也需要加减平衡
在财政支出这一端,经济学者有两点共识:民生转向和强化监督。而在财政收入这一端,学者们认为更需要政府有“加减平衡”的智慧,既要保证政府收入的稳定,也要在收入结构上有加有减。
许生认为,政府收入改革要体现稳定水平和重调结构两个特点。
他解释说,近中期,我国宏观税负总体应以稳定为主,不刻意提高,也不宜过份降低;在条件允许的情况下,可适度降低。“结构性减税”重在政府收入结构上“有增有减”,另外,出台有可能增税的新税种,应相应调低既有税种的税目和税率,使宏观税负总体保持稳定,处于适度水平。
除了税负总体稳定外,许生认为,政府收入制度改革的重点应该是优化税负结构。在他看来,结构调整应从四个方面展开:“清费立税”、“费改税”,提高税收在政府收入制度中的地位;改革个人所得税,推进房产税改革,开征遗产赠与税,着力发挥税收的调节功能;扩大增值税征收范围,推广“营改增”改革,调整消费税制度,优化间接税税种结构;改革资源税,开征环境保护税,建立资源环境保护和补偿机制,均衡税收负担,促进产业和企业发展,保护生态环境。
在此次莫干山会议上,以博锐财税沙龙为主体的一帮年轻人也将他们的讨论聚焦在政府财政收入的话题上,只不过他们更关注的是财政税收征收过程中的效率问题。
博锐财税沙龙秘书长张剀解释说,近年来,预算改革呼声渐强、审计风暴频刮,财政支出效率问题日益引人关注,花钱过程中的“跑冒滴漏”问题越来越受到重视,但在税收征管过程中,也就是财政收入形成这一端存在的损失浪费、效率低下问题还被关注得不够。实际上,税收的征收效率与支出效率同等重要。
在这个以“税收征管效率”为主题的论坛上,来自税收领域的官员和学者都赞成这样一种观点,在税制设计时,要充分考虑征管的实际情况,确保最终的税制能够最大效率地发挥作用,也就是决策层在设计税制时要考虑征管的可行性和税收的成本。
张剀说,现实中,由于征管可行性低或是税收成本过高,一些税应收未收的情况并不少见。各级政府要办事,没钱不行,税还得想方设法征收上来。怎么办?只好征收那些容易收的税。那些不容易收上来的税,只能暂时放一放。
他认为,这几年对与富人相关的税、跨国公司的税的收缴力度正在加大,但是与“应收尽收”的目标仍旧相距甚远。现在的个人所得税,实际上已经沦为“工薪税”。因为个税收入中,90%到95%是通过代扣代缴方式收上来的。长此以往,就会导致一个非常不好的结果,那就是老实人吃亏,同时导致国家宏观调控的低效率,税收杠杆因为税制效率和征管效率不能协同而低效甚至失效。
博锐财税沙龙提出的财税改革路径是,要在税制设计和实际税收征管中实现税制效率与征管效率协同,最终达到减少税收流失和降低纳税成本的目的。
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