在我国土地公有制条件下,土地出让收入既是国有土地出让的结果,也是政府公共收入的重要组成部分。近年来,随着城市化、工业化的快速发展,土地出让收入增速较快,在地方政府收入中占比较高,引发了社会公众的热议。本报告从众说纷纭的“土地财政”现象出发,比较分析了土地出让收入与“土地财政”、财政、土地制度等方面的关系,试图得出较为客观的结论,并在此基础上提出了规范土地出让收入的一些政策措施。
土地出让收入引发的社会非议
近年来,土地出让收入的绝对规模和相对比重有明显的提升,围绕地方政府土地出让行为引发了社会上诸多议论。这些议论有的是针对“土地财政”的,有些则是引申分析了房价、地方政府债务等相关热点问题等。
这些议论包括:土地的批租制导致地方政府过度依赖土地出让收入,在经济下行周期、地方政府性债务从严管理影响下,这种依赖显得越发明显。从土地资源的稀缺性、对耕地的严格保护需要以及从代际公平等方面看,现阶段地方政府“土地财政”的运作模式是不可持续的。分税制体制导致财力向上集中,迫使地方政府靠“卖地”筹集公共投资资金。土地“招拍挂”竞争性出让推高地价、房价。巨额土地出让净收益分配使用缺乏有效的监督约束机制。土地的公有制以及政府对土地一级市场的垄断注定土地出让净收益是全体国民的公共财产,但净收益使用的短期化、低效率、不留余地、缺少透明度等问题都是引发社会争议的焦点。对失地农民的补偿过低,没有处理好失地农民社会保障、就业等长期的社会问题,有失公平。土地收入支撑了地方政府的巨额融资。
社会对“土地财政”的矛盾焦点主要集中在地方政府过度依赖土地收益,具有明显的不可持续性;社会对巨额土地净收益使用的不透明、低效率等问题得不到有效解决普遍担忧;作为公共资源,土地收益没有切实改变百姓的福祉,反过来民众付出的成本与获得的收益不对称。这些问题都发生在政府土地出让环节,由此取“土地”与“财政”的交集,称之为“土地财政”。
土地出让收入与财政关系及“土地财政”
土地出让收入,是土地交易收入,是土地出让的结果。只有在自愿、互利、平等的原则下发生的土地交易,才能形成出让方的土地出让收入。这种交易从实质上说,与其他的商品交易并无两样。所以,土地出让收入不具有强制性特征。在土地公有制条件下,政府代表国家行使土地所有者的职责,土地使用权出让形成的经济收入理应构成政府收入,进而形成政府的必要财力。由此可见,土地出让收入本身并非天然就形成“土地财政”。实际上,我国城镇土地早在1987年就真正作为生产要素进入土地市场,出让的收入归政府拥有,但当时并没有“土地财政”一说。“土地财政”现象是随着土地市场交易的日益扩大和政府对土地交易方式规范化(主要实行“招拍挂”)、土地出让收入管理日益纳入预算的过程中日益“崛起”的。尤其是从2007年开始,国家对土地出让收入管理制度进行了改革,将土地出让收入总价款纳入地方政府性基金预算管理,从而在统计口径上显性化了土地出让收入规模,进一步激发了社会非议。
近年来,全国土地出让收入整体呈现攀升态势,从2007年的1 .2万亿上升到2011年的3.35亿元,年均增长29.3%,而同期G D P年均增长速度为15.5%,土地出让收入的年均增幅接近G D P的一倍。从土地出让收入占G D P的比重来看,2009年以后土地出让收入占G D P的比重都维持在7%以上,也明显高于2007年和2008年。
从收入结构看,在取消预算外收入后,地方财政收入包括地方财力、基金收入以及债务收入。基金收入中绝大部分是土地出让收入,以2011年为例,土地出让收入为33477亿元,占全部基金预算收入的75.3%。全部土地出让收入中中央收入305亿元,地方收入33173亿元,占全部土地出让收入的99.1%,占地方基金收入的86.8%。土地出让收入已经成为地方政府可支配公共收入的重要组成部分。2007年土地出让收入占地方一般预算收入比重为50.9%,2011年这一比例上升到63 .9%,五年间比重值最高的2009年为85%。2007年土地出让收入占地方一般预算财力的比重为34.6%,2011年这一比例上升到44.2%,五年间比重值最高为2009年的56.8%。
综上所述,我们可以大体体会出如下结论:引起社会大量非议的“土地财政”现象的首要原因不是土地有偿使用制度本身,也不是土地出让收入该不该归政府拥有的事实,而是因为土地出让收入规模日益壮大,甚至于占地方财政总财力的“半壁江山”。
近年来,随着国家逐步将土地出让收入纳入财政基金预算管理的过程中,在社会公众的视野里,“土地财政”与财政有融合的趋势,对财政部门造成了较大的舆论压力。
一些学者认为,“土地财政”产生的根本原因在于当前的财税体制,即“在财权向上集中,事权向下转移之时,地方政府将目光瞄向了土地”。
诚然,1994年分税制确实是蕴含着中央财政收入占全国财政收入比重较为明显提升的因素,地方政府预算内财力也因此相对下降。在地方政府缺乏举债权和税收立法权的情况下,相对于既定的职责划分,财政预算内压力的增加也是公认的。但“分税制”也只是仅就预算内资金进行了体制划分,而对当时地方政府占比很高的预算外资金基本上没有触动。其原因,我们认为,一方面在于预算外资金管理不规范、资金分散和财政统筹能力不足,不具备进行体制划分的条件,另一方面也可能是为地方政府保留一块“自留地”,以调动积极性。不过,这也为地方政府(无论是缘于客观的势头或者是出于主观的动因)过度依赖公共预算外的资金(包括土地出让收入)满足支出用度提供了体制激励。也就是说,客观上助长了地方政府在城镇化、工业化发展的大趋势下,“不失时机地”通过“招、拍、挂”机制获取土地出让收入的冲动。
但这种激励的程度或者效果如何,却需要视具体情况而定。就土地出让收入而言,其规模的大小主要还看当地经济发展、土地供求关系和市场发育程度如何。按理说,我国中西部地区财政相对困难,理论上更应扩大土地出让规模,但实际上并非如此。以2010年为例,京津沪等相对发达九省市的土地出让收入约占全国三分之二,而中西部地区土地出让收入却仅约占全国三分之一。可见,土地出让收入的多寡和分税制财政体制所影响到的地方财政相对困难程度没有直接的对应关系。
土地出让收入与现行土地制度的关系
土地制度,尤其是土地的产权制度,决定着土地收益的归属。因此,土地出让收入与土地制度有着天然的联系。地方政府高度依赖土地出让收入与我国土地公有制、使用制度等方面有密切关系。
———土地所有权益的地方化。我国《宪法》、《土地管理法》已明确规定我国实行社会主义土地公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市土地国家所有(全民所有),农村和城郊土地属于集体所有。国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。但在实践中,包括土地规划在内绝大多数城市土地管理职责由市县人民政府的土地行政管理部门具体执行,而农村集体土地也必须经过国家征用后才可转变用途,最终仍然受到地方政府规制,其结果是市县人民政府掌控着国家绝大多数土地资源的实际控制权,而国务院代为履行的土地所有权无论是在土地的占有、使用、收益和处置权方面都受到来自地方政府的牵制甚至是左右而被事实“虚置”,土地管理与出让收入的管理也自然被地方政府实际主导。
———征地补偿制度不完善形成了巨额土地购售差价。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准,2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出,如果原有最高赔偿标准(约为耕地平均年产值的30倍)仍然不能保证被征地农民原有生活水平,可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴,也可按被征地片区综合地价进行补偿,但征地补偿标准的依据仍然不是土地征用后的市场价值。其结果是地方政府出让土地的价格远远高于征地拆迁的成本,形成了征地和卖地的巨大价差,激励政府征地、储地、卖地,攫取巨额土地出让收入。
———土地批租制度激励了地方政府高度依赖土地出让收入。现行批租形式的土地使用权出让制度,使政府在短期内可筹集大量资金用于加快城市基础设施建设,改善城市环境,但同时也带来以下突出问题:一是土地批租制诱发地方政府短期行为。批租制下,地方政府将未来若干年的土地租金“一次性拿足”,并由当届政府支配使用,很容易刺激地方政府短期行为,甚至诱发地方政府操控土地市场和土地价格的利益动机。当届政府为了谋求任期利益的最大化,热衷于大量批地,导致土地批租泛滥和土地开发的低效率,助长了当届政府的投资热、重复建设、政绩工程、形象工程等短期行为。二是土地批租制抬高了住房市场的进入门槛。土地使用者把几十年的土地租金一次性折现交付,提高了房地产的开发建设总成本,并直接传导到房价上,造成住房市场进入的高门槛。三是批租制使土地收益分配异化。在“招拍挂”式的土地批租制下,尽管可以实现地价的应收尽收,但却也使政府丧失了对土地未来溢价收入的掌控能力。土地溢价形成的权益收入大部分都转化为“超额利润”,由房地产开发商和房地产投机者获取,由此造成非常畸形的利益分配格局,形成严重的社会不公。四是土地出让金收取和使用造成严重的代际不公。批租制下,地方政府一次性收取几十年的土地租金收益,导致寅吃卯粮,产生了较为严重的代际不公平。在缺乏土地批租有效监督的情况下,单届政府大肆出让土地,出现“本届政府卖土地,下届政府卖空气”的局面,其实质是提前透支了本应由往后各届政府的收支能力,损害了后代居民的公共利益和长远利益。
规范地方政府土地出让行为
西方发达国家政府出让土地已经有相对成熟的经验,我们国家公有制基础上政府出让土地获得收入更是合理合法,市场经济条件下“价高者得”也符合市场要素分配规律,问题的关键是在合理合法的逻辑下如何进行规范。我们认为,规范包括三个层面。首先,要对地方政府什么条件下出让土地、出让多少土地需要有一个制度规范;其次,要对地方政府以何种方式获得土地收入有更加科学的规划;第三,要对地方政府已经形成的土地出让收入科学合理分配。社会上对地方政府土地出让行为的专业的和非专业的非议广泛存在于上述三个层面。我们认为,破解社会非议需要从源头上规范地方政府土地出让行为,让政府的土地资源性收入汇集财政、服务民生。
树立土地利用政策的大局观,赋予其相对独立性
近年来我国多次尝试利用土地政策调控宏观经济,但是地方政府土地出让行为与“政绩观”和财政运行吃紧状况之间的联系不仅没有削弱,反而有进一步加强的趋势。当前随着我国城市化进程快速推进,城镇建设用地需求大幅增长,合理的用地需求与地方政府的卖地动机交织在一起,地方土地利用规划一改再改、一扩再扩,严重冲击了规划的严肃性。因此从源头规范地方政府土地出让行为至关重要。首先,针对城市化的实际情况,制定市县更为科学、严谨的土地利用规划,明确规划的法律效力,从而增强规划执行的严肃性。其次,赋予并保持土地利用政策的相对独立性,与货币政策和财政政策等宏观调控政策相互配合,但不受其影响。第三,严格供地定额制度,促进土地集约利用。在我国目前单一的“批租制”模式下,如果不在源头严格实施供地定额制度,就很难抑制地方政府“卖地”冲动。建议采取两种供地额度审批制。其一在缩小现有地方建设用地规模的基础上,设置地方政府年度用地定额,以此满足其城镇化用地正常需求量;其二中央集中一部分用地指标,机动分配给有国家级大项目落地的土地配套指标。通过定额与机动相配合的供地模式切实解决粗放用地、闲置浪费土地、过度开发土地等问题,不断提高土地利用效率。
尽快完善土地出让收入取得方式改革,逐步由“批租制”走向“年租制”
所谓批租制,是指在批租期限内一次性收取土地出让收入的地租模式。我国是在改革开放后从发达国家和地区引入这种地租模式。应当承认,在相当长一段时间内,土地批租为地方发展经济提供了大量资金。但是,当前单一的“批租”模式既没有完全实现对土地市场多样化需求的调节功能,也没有在批租期限内将土地增值收益收归公有,反而在一定程度上扭曲了土地市场价格形成机制。引入“年租制”的好处在于可以引导地方政府土地出让金收取平滑化,扭转地方政府寅吃卯粮式的土地财政模式,实现土地收益的代际均衡,并消除囤地囤房等不良行为。
改革机械式收益切割方式,建立土地出让净收益储备基金制度,着眼解决长远问题
在现行体制下,土地出让收入主要归市县政府所有,土地净收益使用的随意、低效、重复建设以及不透明等问题始终缺乏有效的制度约束,反过来,地方政府在政绩观驱动下没有动力将净收益投向公共服务的薄弱环节和领域。基于此,中央政府出台硬性规定了土地净收益用于农村教育、保障房和农田水利等方面的分配比例。我们认为早期的土地出让净收益分配政策取向缺少明确的制度约束是问题的一个方面,但是自上而下机械式的收益切割方式会把问题的解决引向另一个极端。城镇化进程中土地资源升值为地方政府带来了超额地租收益,是全体公民的共有财富,缺少管理是不作为,硬性切割也会脱离客观实际,导致低效使用。我国正处于经济体制构建完善的转轨时期,未来中长期可预见的和不可预见的改革成本都需要财政公共支出及时跟进,目前“零打碎敲”式使用、甚至是“吃光分净”都不是用好土地收益的最优选择。建议整合归并已有的具有专项性质的计提项目,改为统一按照固定比例滚动留存净收益,设立土地收益储备基金。有效衔接公共预算与基金预算,统筹使用土地出让净收益。
高度关注失地农民利益,建立城市支援农村、工业反哺农业的有效利益衔接机制
我国建设用地使用权出让除少部分城市存量土地整理后出让外,出让的主体是农用地。长期以来依靠农地较低的征地补偿成本维系着我国城镇化水平的快速推进。在低成本获得土地时代逐步过去的今天,需要清醒地认识到,要保持城镇化水平持续、稳固提升,必需考虑农业和农村的前途,必须兼顾失地农民短期补偿与长期利益,积极应对呈现扩大态势的城乡差距。短期来看,应该彻底扭转失地农民补偿过低的局面,在“批租制”下建议农民补偿环节后置,待土地出让完成取得收入后,设置固定补偿比例,给予农民的一次性补偿与土地出让环节挂钩;在“年租制”下让农民获得土地增值后的增量补偿。长期来看,拉长土地出让收益的使用视角,前瞻性地建立城市支援农村、工业反哺农业的有效利益衔接机制。
改革政府行政考核机制,抑制盲目出让土地行为
通过行政体制改革和行政考核机制的调整,要切实改变目前的以经济绩效为主的目标责任制考核制度,使地方官员更加注重落实科学发展观和合理规划利用土地,抑制盲目出让土地的“圈地”和“圈钱”冲动。
(课题主持人:王朝才 成员:赵全厚 张立承 封北麟)
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