编者的话
养老保险制度改革，与每个人的切身利益密切相关，社会广泛关注。搞好养老保险制度改革的顶层设计，让这一制度在保障老年生活、调节收入分配、维护公平正义方面发挥更大作用，是全社会的共同期盼。本期“观察”聚焦养老保险制度改革，选取顶层设计中的重要方面，约请权威专家分析问题、交流看法、提出建议，以期在观点交流、碰撞中深化认识、明确思路，并为相关决策提供参考。
搞好养老保险制度改革的顶层设计（问对）
──访全国人大常委、中国人民大学教授郑功成
本报记者 张怡恬
养老保险制度是最重要的社会保障制度安排之一，也是深化社会保障制度改革的重点。经过20多年的建设与发展，我国已形成了比较完整的养老保险制度，但这一制度也存在一些问题，深化改革、优化制度的社会呼声很高。深化养老保险制度改革的难点有哪些，方向是什么？就这些公众关注的问题，记者采访了全国人大常委、中国人民大学教授郑功成。
制度建设成就卓著，但问题不容忽视
记者：作为长期追踪研究我国社会保障制度改革与发展问题的专家，您对养老保险制度现状有何评价？
郑功成：我国养老保险制度建设，可以用“成就卓著，仍需完善”来评价。经过20多年的努力，我国养老保险制度建设取得了重大进展。一是实现了养老观念的革新，政府、单位、个人和社会共同分担养老责任的共同责任意识已普遍建立。二是初步完成了制度转型任务，即由传统的单位包办、现收现付、封闭运行、单一层次的企业职工退休制度转型为责任分担、统账结合、社会化、多层次的新型养老保险制度。三是基本实现了制度全覆盖，并从选择性制度安排提升为普惠性制度安排。在城镇职工基本养老保险覆盖面稳步扩展的条件下，2009年建立农村居民基本养老保险制度，2011年又为城镇非就业居民建立基本养老保险制度，再加上机关事业单位退休制度和发展中的补充保险，已经形成了完整的养老保险制度体系，每个公民都可以参加其中的一个制度，每个达到规定退休年龄的老年人都能够领取到数额不等的养老金。这极大地解除了人们的养老后顾之忧，促进了社会公正与发展成果共享。我国养老保险制度建设堪称当今世界社会保障制度建设的伟大实践。
但也应看到，这一制度仍存在诸多缺陷，特别是以往改革中的一些遗留问题需要尽快解决。比如，企业职工养老保险改革未能很好地贯彻“老人老办法、新人新办法、中人有过渡办法”的改革原则，机关事业单位养老保险改革又滞后于企业，新老不分、改革不同步带来了突出问题；又如，职工基本养老保险基金仍处于地区分割统筹状态，导致了地区间费率负担畸轻畸重，大大增加了制度运行成本，损害了制度的公平性与可持续性；再如，在化解养老保险制度转型产生的历史责任和隐性债务方面，各方面主体特别是政府的责任边界模糊不清，影响了制度健康发展。这些由改革不彻底形成的问题，需要通过深化改革来解决。
从顶层优化制度安排成为当务之急
记者：当前，我国改革进入深水区，养老保险制度改革也到了关键阶段。请具体谈谈养老保险制度改革主要面临哪些挑战和问题。
郑功成：一是理论上存在认识误区。例如，有人认为养老保险基金积累越多越好，殊不知，基金积累只是为了微调代际养老负担，应当适度而不宜过度；又如，有人以地区发展失衡为由反对职工基本养老保险基金全国统筹，却忘记了维护制度统一和费率公平，是养老保险制度乃至市场经济的基本法则。二是体制性障碍亟须跨越。现行养老保险制度的地区分割、城乡分割、群体分割乃至于身份分割，其实是行政体制、财政体制、劳动就业体制等分割造成的，因而必须同步推进相关改革。三是现行制度存在缺陷。例如，职工基本养老保险已沦为责任失衡的地方性制度安排，城镇居民养老保险的覆盖对象比较模糊，农民养老保险缺乏激励机制，机关事业单位退休制度改革滞后，等等。可见，深化养老保险制度改革的任务非常繁重。
记者：面对这些挑战和问题，怎样抓住深化养老保险制度改革的关键？
郑功成：抓住关键，就要在统筹规划的基础上尽快搞好优化制度安排的顶层设计，并在中央政府强力推动下，自上而下地理顺相关关系。因为如果现行制度的缺陷不能及时得到矫正，伴随覆盖面与投入规模持续扩大，问题就可能更为严重。
优化制度安排的方向与重点
记者：您在多年前提出过社会保障改革应坚持理念优于制度、制度优于技术的方略。这一方略适用于现阶段养老保险制度改革吗？
郑功成：依然适用。顶层设计的关键性任务就是确立新理念、排除体制性障碍、优化制度安排。应进一步明确公平、正义、共享的建制理念，维护法定养老保险制度的统一性，提升制度的公平性与互济性，真正形成养老保险多层次化，保障这一制度的可持续性。在制度优化中，关键是要合理确定法定养老保险制度的统筹层次与均衡责任负担，同时理顺与之相关的管理体制、财政体制。
记者：企业与机关事业单位之间的退休“双轨制”是人们关注的焦点，如何通过优化制度安排消除“双轨制”下的不公平？
郑功成：所谓“双轨制”，其实是两大群体养老保险改革不同步的结果。解决办法只有一个，这就是为机关事业单位建立与企业职工相似的社会养老保险制度，真正实现缴费义务平等、制度结构相同、待遇计发办法一致。在推进改革时，把机关和事业单位职工都纳入统一的公职人员养老保险制度比把事业单位分割出来要合理，因为他们都受雇于国家，其工薪都源自财政供款。
记者：城镇职工基本养老保险制度的改革方向是什么？
郑功成：尽快实现基本养老保险基金全国统筹是优化职工基本养老保险制度的金钥匙。只有全国统筹才能让这一制度恢复为国家统一的法定制度，才能根治费率负担不公、基金余缺分化、运行成本高昂等弊端，并为形成全国统一的劳动力市场提供制度保障，为实现基金保值增值创造条件，也为推进机关事业单位养老保险改革提供成熟的参照。需要指出的是，全国统筹不是省级统筹的简单提升，而是应藉此完善责任分担机制、优化统账结合方式及比例，并通过降低单位缴费负担等提高制度吸引力，最终使这一制度走上定型、稳定、可持续发展的新阶段。
记者：您对农民养老保险制度的发展有何看法？
郑功成：农民养老保险制度的建立与快速推进具有划时代意义。但应认识到，这一制度的筹资机制与结构还需要优化。当务之急是要增强对农民参保的激励，将重点补“出口”转变为重点补“进口”，也就是政府补贴从养老金给付补贴转变为缴费补贴，并进一步明确中央与地方政府的财政责任。
观点碰撞
制度如何可持续？
关键是建立激励机制
中国社会科学院拉丁美洲研究所 郑秉文
我国养老保险制度采用统账结合模式，既有一定的再分配作用，又能调动个人积极性。但目前，这样的初衷和目的并没有达到，主要原因是多缴多得的激励机制还没有建立起来，未来权益和当前缴费的联系不紧密，没能充分调动个人积极性。
多缴多得的激励机制缺失，导致参保人不愿意提高缴费最低年限，不愿意提高领取养老金的年龄，新农保参保人不愿意选取高的缴费档次。这既不利于提高制度的财务可持续性，也不利于提高参保人待遇水平。社保制度变成了一个“公共池塘资源”，其结果必然是“公地悲剧”。可以说，包括希腊在内的一些南欧国家社保制度存在的主要问题就在于此。因此，建立多缴多得的激励机制，是养老保险制度可持续的关键。
加强激励设计的突破口在于尽快建立待遇水平正常调整机制。这一机制必须考虑以下因素：一是尽快明确制度目标替代率，使之符合“保基本”、“有弹性”、“可持续”的原则；二是养老保险待遇要与最低工资、低保等相衔接、一盘棋，并充分考虑未来人口老龄化发展趋势；三是明确养老保险待遇与社会平均工资增长率、通胀率与经济增长率指数化挂钩的不同权重。有了待遇水平正常调整机制，就既能让参保人分享经济发展成果，又能激励参保人多缴多得，提高制度吸引力。
需要采取综合措施
西南财经大学保险与社会保障研究中心 林 义
实现养老保险制度可持续，不能仅仅抓住某一个“关键”，而需要从以下几方面采取综合措施。
建立基本养老保险、单位补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。这是世界上越来越多的国家重视和采取的目标模式。基础养老金全国统筹与多层次养老保险制度体系建设同步进行，才能为实现基本养老保险制度可持续赢得战略主动。
高度重视养老保险长期财务平衡与基金管理的安全有效。一个稳定的养老保险财务平衡机制需要参保人长期稳定缴费或缴纳税收，需要政府财政的持续支持，需要养老保险基金保值增值和科学的基金管理，需要有效的养老保险基金风险控制。必须加快出台科学的养老保险基金保值增值及管理办法。
着力创新养老保险管理体制，完善管理服务平台。构建养老保险基金垂直管理系统，增强基于全国一盘棋的中央调剂基金的调控能力；正视我国现行基本养老保险制度种类繁多，养老保险关系在城乡之间、区域之间、行业之间转移接续难度大的挑战，尽快出台相关制度和政策，推进城乡养老保险基层管理平台、服务平台、信息网络平台建设和基层人员管理服务能力的全面提升。
城镇化后咋养老？
坚持以保险养保险的原则
中国社会科学院欧洲研究所 田德文
从欧美国家的历史经验看，城镇化不仅仅是居住方式上的“农民进城”，更是产业结构从传统农业为主转变为现代农业、工业和服务业协调发展。城镇化是复杂的社会系统工程，其中养老制度转型是最难办的事。因为，在传统农业社会和农村地区，养老主要是个人、家庭和家族的责任，而城镇化改变了农民的就业和居住模式，原有养老方式受到冲击，必须尽快建立社会养老保险制度。但是，社会保险的原则是“谁投保谁获益”，城镇化后，原来没有缴纳养老保险费的农村老龄人口怎么办？
在这方面，欧美国家的做法因国情不同而差别很大，共同点是经历不同形式的“过渡期”，用新增工业劳动人口的保费来补贴原来没缴保费的农村老人，不足部分由国家用一般性税收补足。这个过渡期有长有短，社会养老保险标准相对较低的盎格鲁—撒克逊模式可以较快完成农村和城市养老保险体制的并轨，欧洲大陆不少国家则过了100多年仍有专门的“农业社会保险”。
与欧美国家相比，我国城镇化进程是在人口多、底子薄的背景下由政府推动的。这样，在养老体制转轨方面就应该特别注意严守社会保险的基本原则，“以保险养保险”，而绝不能由政府“包下来”。我国是发展中国家，这个包袱政府背不起。
使职工基本养老保险成为核心制度
中国人民大学中国社会保障研究中心 鲁 全
我国城镇化的三种基本方式对应着三类人群的养老保险问题。第一种方式是农村富余劳动力大量进城。它迫切要求打破户籍限制，将劳动关系作为参加职工养老保险的基本标准，从而提高农民工的参保率。第二种方式是通过土地征用实现城镇地域扩张。它要求处理好征地补偿与被征地人群养老保障之间的关系，避免失地农民陷入老年贫困的境地。第三种方式是农业产业化使一些传统农业劳动者的就业方式从自我雇佣变为被雇佣。它要求将就业方式而非产业性质作为参保的标准，即让这部分被雇佣的农业劳动者参加职工养老保险而非农民养老保险。
我国目前有2亿多农民工，未来20年还有约3亿农村人口要转移到城镇。这就是说，随着新型城镇化的推进，大多数劳动者都应参加城镇职工基本养老保险制度，从而使这一制度成为养老保险体系的核心制度。同时，城镇化将使更多传统农业劳动者的职业身份和就业方式发生变化，将有越来越多的年轻劳动者加入职工基本养老保险制度，从而将优化这一制度的参保人员结构，增强制度的自我平衡能力与财务可持续性。
机关事业单位养老怎么改？
“三联动”就能“大并轨”
中国社会科学院拉丁美洲研究所 郑秉文
2009年以来，五省市事业单位养老保险改革试点之所以没有取得实质性进展，究其原因，主要是存在以下一些阻力：一是进行改革试点的是一部分事业单位，很多人预期事业单位的养老金将会出现三六九等，产生抵触情绪；二是改革没有一揽子设计，试点地区看到的只是与企业拉平，那就意味着降低养老待遇，而没有看到作为补充保险的职业年金的具体方案；三是改革中不仅存在事业单位三六九等的内部攀比，对外也存在对公务员的攀比问题。
可见，事业单位改革推进难，主要不是制度模式的问题，而是改革步骤的问题。事业单位改革只要遵循“三联动”的原则，就能实现机关、事业单位和企业养老保险制度的“大并轨”。一是基本养老保险改革与职业年金改革同时进行，给参保人吃下定心丸，让他们看到参加改革之后待遇下降的部分可由类似企业年金的职业年金制度补上去；二是在完整的顶层设计下，事业单位作为一个整体一次性进入改革程序；三是将作为公共部门的事业单位和机关单位（公务员）作为一个整体推进改革，从而化解改革阻力。
探索新的制度模式
浙江大学公共管理学院 何文炯
最近10多年，我国养老保险体系建设迅速推进，基本实现了制度全覆盖。但人群分等、制度分设，导致公平性缺失。针对这一问题，可以考虑建立全社会统一的社会养老保险目标制度：A+B模式。
制度A是国民养老金制度，体现政府的基本责任，对所有达到一定年龄的老年人统一发放基本养老金，其标准以保障基本生活资料购买能力为原则确定，其资金来源于税收。制度B采用个人账户制，公职人员强制参加，按照适度标准由财政和公务员本人缴费，体现政府作为用人单位的责任；其他工薪劳动者，由用人单位根据劳动合同与劳动者及其工会协商确定待遇标准和筹资方法，作为员工福利计划的一部分；其余人员（含农民、自由职业者等）自愿参加、自主决定待遇水平和缴费标准。对于制度B，政府不承担资金兜底的责任，但要制定相关法规和政策，并实施有效的监管。
按照这一思路，应对各基本养老保险制度进行全面改造：改造城镇职工基本养老保险制度，实行社会统筹基金与个人账户基金的彻底分离；尽快将城居保与新农保合并成为城乡居民社会养老保险制度；坚持国家机关与事业单位养老保险制度同步改革，从而将现行的四个制度整合成一个制度。
本版制图：蔡华伟
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