尽管在增值与安全性之间尚无妥善之策，但政府部门过多介入社保基金运营之弊已至为明显。实行政事、政企分开，逐步将基金具体运作交由市场化机构，是更佳选择
三个文件定框架
中国基本养老保险制度经历了复杂的转轨过程。
上世纪80年代，中国城镇职工养老保险体系实行单位统筹、现收现付制。所谓现收现付制，即养老保险的负担在代际之间进行转移，由在职的一代人负担已退休一代人的养老费用；在职一代的养老费，则再由下一代人负担。
在这种模式下，企业职工的社会保险和福利均列入企业当年的成本开支，实报实销。由于退休人员不断增加，退休费用相应增大，大量企业无力按时足额支付退休费，多年来有关上访不断，矛盾尖锐。
1991年，国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，是为中国养老保险制度全面改革的开始。其最大突破，在于改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定费用。同时，基本养老保险基金实行社会统筹模式。
具体而言，基本养老保险基金由各地政府自定费率，统一筹集；企业根据自身经济能力，利用自有资金建立企业补充养老保险(即企业年金)；同时鼓励职工根据个人收入情况自愿参加个人储蓄性养老保险。这符合世界银行力推的“三支柱”思路，即养老保险体系由国家强制执行的社会养老保险计划、企业年金计划和个人储蓄计划三支柱构成。
1991年的文件并未改变现收现付的制度框架。当退休人口和在职职工人口比例相对稳定时，现收现付制运行也相对稳定。随着人口老龄化趋势增加，现收现付制必将面临入不敷出的窘境，难以为继。
有鉴于此，1993年，中共十四届三中全会提出城镇职工养老保障制度实行“统账结合”，即基本养老保险由两部分组成：一部分由社会统筹，仍延续现收现付制；一部分建立个人账户，采取基金积累制，希望通过部分积累逐步缓解未来的支付危机。
“统账结合”在1995年颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》里开始落实。这个通知第一次以国务院文件的形式要求各地建立个人账户，并提出了两种具体实施办法，由各地政府选择试点。
时至1997年，在前两个国发文件的基础上，国务院再发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(26号文)，统一了各地“统账结合”实施方案，规定了统一的缴费比例和管理办法。它成为正式确立中国目前养老保障制度框架的纲领性文件，延续至今。
“空账”与做实
“统账结合”虽以国务院文件的形式在全国推广，但并未能够真正落实。原因在于转轨后，统筹基金的当期支付出现大量缺口。
从养老保险改革的角度，城镇职工可分成三类：在改革前退休的职工为“老人”；改革前参加工作而在改革后退休的为“中人”；在改革后参加工作的为“新人”。“老人”和“中人”在改革前并无个人积累，但未来仍需支付其养老费用，这意味着国家对这部分人负有“隐性债务”。由于金额巨大，国家财政目前很难一次性拿出资金来补偿对“老人”和“中人”的隐性负债。
据世界银行的一项估算，从2001年到2075年，中国这一缺口甚至有9万亿元之巨。2000年，国家成立社保基金理事会，确定了以减持国有股补充养老金缺口为目标的方案。理事会成立不久，国有股减持工作被叫停。截至目前，全国社保基金的总额仅为2000亿余元，难以尽填缺口。
隐性债务的存在，增加了统筹基金的支付压力。1998年后，大部分省份当期养老金发放缺口巨大。由于个人账户和统筹账户并账管理，为保证养老金发放，各地社保部门均挪用了个人账户资金。这导致个人账户无法形成真实积累，仅作为名义账户存在，有违初衷。
2001年，中央决定在辽宁试点“做小做实”个人账户，以“做小”来保证做实。即降低个人账户中缴费工资比例，所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理，以确保个人账户真实积累。但这又导致统筹账户的当期发放缺口扩大，只能由中央和地方两级财政填补。截至2005年末，各级财政共投入辽宁省社保统筹账户84.53亿元，其中中央财政补助64.8亿元，地方财政补助19.73亿元。
2003年，改革试点扩大到黑、吉两省。2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，据此从今年1月1日开始，将“做小做实”个人账户的试点扩大到上海、天津等八个省、区、市。这被看做今后试点向全国推开的前奏。
目前，各地扩大试点的实施方案仍在制订当中。其中，对上海等经济发达地区，做实个人账户的财政补贴需由地方自行筹措。
这一改革仍不能从根本上解决问题，因隐性债务难消，统筹缺口依旧，无论中央还是地方财政均无力全部埋单。 |
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