最近，财政部公布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，加上去年1月1日起施行的新预算法，2014年9月国务院颁布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》，以及2015年5月财政部、人民银行、银监会联合出台的《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》等相关法律法规或文件，标志着我国地方债管理走上了法治化轨道。

　　从地方债过去的“暗箱操作”到现在的“合法转正”，可以看出我国治理地方债的思路是在法治的前提下，“暗债”转“明债”，“开前门”、“堵后门”，通过赋予地方政府合法举债之权，将地方债分类纳入预算管理，并施以限额管理，制止地方政府在举债上的“随意性”。

　　根据审计署2013年12月发布的《全国政府性债务审计结果》，地方债可划分政府负有偿还责任的债务和或有债务两大类。前一类债务因为具有确定性，因此较容易管理和控制风险；而后一类债务，因债务人违约的可能性不确定，导致政府救助的规模数额难确定，因此管理和控制风险的难度较高。从这个意义上，当新预算法为地方政府发行债券开了“绿灯”后，管控地方债风险，除了地方政府以债券形式存在的直接债务，也需同时进一步关注地方政府的或有债务。

　　从国际经验看，即便是法律允许地方政府可以发行债券的国家，都有可能存在突破法定债务限额而不反映在预算报表中的债务。这种现象，不但国外存在，在预算法未修订之前，我国也存在。旧预算法虽然严格限制地方政府发债，实行“收支平衡，略有结余”的预算原则，但自20世纪90年代以来，地方政府的债务融资活动从未停止过，它们往往采取变通方式，绕过法律的限制，采取诸如城投公司或融资平台等形式进行债务融资。这种债务，就属于地方政府的或有债务；因其形成的债务风险不易被发现，所以也常常被称为隐匿的债务风险。

　　在新预算法为地方政府发行债券提供了法律依据，并通过债务限额管理等措施对地方债加强管理后，会不会再出现变相举债的现象，形成地方政府的或有债务，是一个很值得关注的问题。眼下，各地PPP项目如火如荼，不同形式的产业基金方兴未艾。它们的蓬勃发展，一方面有助于调动社会资本参与公共产品生产或提供以及实现经济结构转型的积极性，另一方面，其背后可能引致的债务风险需要引起重视，并采取具体措施，防微杜渐。

　　某种意义上，推广PPP，是基于将PPP当作一种缓解地方政府债务负担的融资工具的逻辑。然而，如果PPP项目实施不当，也会存在潜在的债务风险。比如，PPP项目若是主要依靠银行融资，而银行常常需要一定的还款承诺，政府提供的隐性担保则会成为政府或有债务的来源；再如，如果推出的PPP项目为了吸引社会资本而把回报率定得过高，当运营过程中达不到合同约定的回报率时，政府部门就很可能被要求弥补收入缺口；还有，一旦PPP项目失败，当项目参与各方无力承担相应的损失时，政府的必要介入也会形成政府额外的支出责任。这些都会引发潜在的债务风险。

　　就各种形式的产业基金而言，也存在类似的债务风险。产业基金的投向多是收益率低、回收期长的基础公共设施领域，社会资本的参与热情有限。为了增加吸引力，不排除有的地方存在明股实债的操作安排。也就是，在基金融资上，地方财政出具所谓的“安慰函”，并以诸如土地收入等收入形式做保证；在基金投资回报上，有非常明确的固定回报率；在基金退出上，规定了一定时期后政府回购。这种名义上的股权投资，在做大产业基金规模的同时，地方债务风险也会相应增加。

　　可见，即使存在法律约束或是债务限额约束，仍可能存在债务融资上的“制度创新”，增加债务风险。从而，也就为管控地方债务风险提出了新的要求。

　　第一，进一步明确地方政府的举债范畴。除了地方政府债券，应考虑将地方政府投资入股的实体机构的债务融资活动需纳入地方债务风险管控的视野，以应对可能出现的预算外债务融资行为。

　　第二，健全地方债务风险监控响应机制。对于采取变通方式绕开法律法规等相关规定而新出现的债务融资行为，应及时辨别确认是否可导致潜在的地方债务风险，并采取相应措施将风险化解到最低限度。

　　第三，进一步明确各级政府在地方债务风险管控上的权责。按照激励相容的原则，中央与地方在地方债务管理中的权限划分应有明确具体的规定，避免在长期博弈中形成道德风险，防止债务风险层层上移，最后不得不由中央财政兜底。

　　第四，重视PPP项目或产业基金所形成的潜在的债务风险。在推广PPP项目、建立产业基金时，应本着实际需要的原则，量力而行，切莫寄望其成为减轻短期地方债务负担的主要工具，否则很可能是未来地方债务风险的引爆源。

　　总而言之，管控地方债务风险，防患于未然是关键，等到问题出现时再去解决问题往往要耗费更大的成本。

　　（作者系中国社科院财经战略研究院研究员）