“分与合”：金融监管变革

柏可林 摄

　　改革要摸着石头过河。

　　金融监管改革的“石头”就是金融系统的稳定。这条改革的“河流”里，有行业监管部分的权力博弈，有金融机构的市场争斗，有市场风险敞口放大的担忧，如此种种，影响着一行三会的合与分。

　　有媒体报道指出，证监会、银监会、保监会三者的整合可能从2016年二季度开始，“三会可能最终由央行领导”。

　　一行三会的分与合，市场已讨论过几轮，此次声音尤大。这是因为，《“十三五”规划建议》明确指出，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。“统筹协调”字眼一出，“一行三会”合并之猜测就多了起来。

　　11月9日，国务院新闻办举行吹风会，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民指出，“金融监管体制改革具体改革方案还需要进一步研究和制定。”

　　《国际金融报》记者采访银行、证券等金融机构和独立研究者，目前监管融合有三个思路：一、合并为一个“大金融监管局”；二、仍各自分开，但在它们之上再设上一级的统一机构，管理一行三会；第三种，只设一行一会。

　　其中，设一行一会的思路得到的支持最多，有两种思路：一、保留目前三会，在三会之上设统一协调委员会；二、把三会融合为一会。目前这两种思路仍难见分晓。

　　当前咋监管

　　“一行三会”构成了以机构监管为特征，以合规监管为重点的分业监管体制

　　目前的“一行三会”监管制度是上世纪90年代制定的，基本思路是，按照美国在上个世纪30年代形成的分业经营和分业监管的模式。1983年，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行的职能，1992年，成立了证监会，1998年10月，成立了保监会，2003年4月成立了银监会，至此，形成了目前“一行三会”构成的以机构监管为特征，以合规监管为重点的分业监管体制。

　　但是，近年来，金融业混业经营趋势明显，这与分业监管理念形成了冲突。比如工商银行收购金盛人寿，平安保险全面收购深圳发展银行，中国人寿参股最大的证券公司中信证券，也参股了广发银行，国开行收购航空证券，更名为国开证券等。此外，蚂蚁金服、支付宝、微信支付等互联网金融，正在打破银行与证券、信托等业务的界限，传统的金融业转型压力大增，被逼着不断地加大混业经营力度，银保、银证和保证之间合作的产品推陈出新。2015年以来，混业经营的步子迈得更大。光大、平安、浙商、广西北部湾、宁波、包商、南昌、民生和江苏银行的资管或投行部获得私募基金管理人资质。

　　为了适应金融机构业务范围上的拓展，“一行三会”联合监管也设立了联席制度。

　　2007年1月，全国金融工作会议召开，时任国务院总理温家宝的讲话中提出，“完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合”。当时，有传闻称在之上设立“超级金融监管机构”。据悉经过多次内部讨论后，最终决定目前暂不建立这样的部门，而是要做实监管协调机制。

　　2008年，央行要求，央行会同银监会、证监会和保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策间以及监管政策、法规间的协调，建立金融信息共享制度。

　　2013年，国务院发布《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》，文件表示：“联席会议由人民银行牵头，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。人民银行行长担任联席会议召集人，各成员单位主要负责同志为组成人员。联席会议联络员由成员单位有关司局负责同志担任。联席会议成员因工作变动需要调整的，由所在单位提出，联席会议确定。”

　　“联席会议办公室设在人民银行，承担金融监管协调日常工作。”国务院文件表示，“不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院。”

　　为什么要改

　　现行独立监管框架存在着不适应中国金融业混业发展的体制性矛盾

　　第三季度，资本市场大幅波动。高层表态，“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应中国金融业发展的体制性矛盾。”

　　近期，中共中央的《“十三五”规划建议》明确提出，“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。”

　　国务院发展研究中心高级研究员吴敬琏在演讲中说，“金融领域其他的改革进展并不好，比如监管体制的改革，这方面的改革滞后。如果不能够配合进行其他经济方面的改革和法治体系的建立，金融改革的单项突进是不能持续的。”

　　哥伦比亚大学高级访问学者巴曙松表示，6月份的股灾是引发监管改革的导火线，如果没有一个机构能掌握完整的状况，官方决策就会非常被动。

　　新上任的央行副行长陈雨露在2014年任中国人民大学校长时提出，应该建立起统一的金融监管委员会，全面统筹协调宏微观审慎监管，全面构建包括货币政策、监管政策和信贷政策在内的“三位一体”的宏观审慎政策新框架。

　　全国人大财经委副主任委员尹中卿出席大梅沙论坛时称，金融业分业监管面临严重挑战。当务之急是，应由总理或主管金融的副总理担任由“一行三会”组成的金融监管协调部级联席会主席，将成员单位扩大到发改委和财政部。成熟后，将“一行三会”合并设立中国金融监督管理委员会。

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员魏加宁指出，中国金融监管体系最大的结构性风险就是：一边力推混业经营，一边坚持分业监管不变。他称这种监管体制和经营体制的错位非常可怕。

　　有哪些建言

　　一、解散一行三会，成立“大金融监管局”；二、保持一行三会，但在上面设一个统管机构；第三种，只设一行一会

　　“一行三会”怎么合怎么改呢?是合并，成立一个覆盖全部金融业的“大总局”，还是保持三会独立，在“三会”之上成立一个委员会？

　　北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐一直都呼吁三会的合并，建议金融监管格局由现在的“一行三会”改为“一行一会”，将证监会、银监会、保监会合并，成立中国金融监督管理委员会（简称中国金监会），形成中国人民银行与中国金监会统一监督中国金融市场和金融机构的格局。“我代表的一种思路，人民银行主要负责货币政策，管理货币市场和外汇市场，有一定监管职能。但其他的银行风险和资本市场的监管，放在专门的监管机构，把三会合起来，成立中国金融监督管理委员会。”

　　魏加宁，不赞成把“管货币的”与“监管”合在一起，即不赞成央行与监管机构合并。他指出，当初银监会从央行分离，就是为了防止“同步震荡”，即防止银根与监管同步缩放，由于监管力度直接影响货币乘数，若基础货币与货币乘数同步放大或缩小，容易引起过度调节。此外，“一行三会”合并亦将面临非常强大的现实阻力，因为这等同将监管部门格局完全打破重来，将导致利益重新分配及裁撤冗员等结果，很难取得监管机构支持。

　　“不能让银行业影响货币政策。银行当然希望从央行得到尽可能低利率的贷款，央行基准利率越低、货币越宽松，银行的利润越高。”美国伊略艾特管理公司总裁Mark Daniel Elliott也向《国际金融报》记者分享欧美经验：“在美国和欧盟，央行被有意设置得离政治越远越好，以使货币政策，尽可能少受在任政客的短期目标的影响。”

　　魏加宁说，“现在有人说统统地拿到中央政府那儿监管，我认为这是有问题的，监管的信息链条很长，传递的过程中有可能出现问题，容易出现信息失真。”

　　在魏加宁看来，“金融监管将来应该分三级，全国性的金融机构金融交易所，应该中央政府统一监管；地方性的商业银行地方性金融机构，应该交到省里；而那些准金融机构，小贷公司、典当行，应该交到市一级。”

　　中央汇金副董事长、清华大学国家金融研究院联席院长李剑阁透露，未来中国很可能采用接近（金融）危机后英国所采用的金融监管架构，“下一轮金融监管框架的改革，应该建立以央行为核心的审慎监管的架构，将来有可能是央行下设一个货币政策委员会，一个金融政策委员会。”

　　央行前副行长吴晓灵指出，监管改革并不是把“一行三会”合并这么简单，银行、证券、保险、信托这四个行业应秉承不同的监管原则，“改善当前监管体制首先需要转变观念，认为应该统一对金融产品的认识、克服当前“一行三会”的地盘意识、确立央行在金融业中的主导地位。”

　　《国际金融报》记者采访多位首席经济学家，他们多表示，目前仍然在思考和研究，暂时还没想到突破性的解决方案。

　　国务院发展研究中心金融研究所综合研究室主任陈道富说，“分业监管和合并监管就像是管理学中所对应的两种协调方式，前者像是通过外部市场化手段，后者则是通过企业内部上下级命令的方式。究竟哪种方式更合适，就要找到这两种方式的最佳边界。所谓的最佳边界，就是权力、责任、利益的统一体，就是监管机构的职责、权力，以及其可操用的工具之间的一致。”

　　机构怎么想

　　银行目前跨界做保险、证券的需求很大，利于银行拓展为综合金融集团，一行三会融合，对银行肯定是利大于弊

　　《国际金融报》记者分别采访银行、证券公司、股权投资基金、互联网金融公司，基本希望联合监管，但证券公司希望政策支持创新创业企业的力度更大。

　　“现在虽然有联席制度，但机制较弱，没有强制性。虽然统一报表，但监管又交叉。银行下面的保险公司要汇报给保险公司，效率低、成本非常高。”交通银行银行发展研究部副总经理周昆平在接受《国际金融报》记者采访时，分析了三点好处：银行是金融的大头，联合后也仍然占比较大比重；银行目前跨界做保险、证券的需求很大，利于银行拓展为综合金融集团；银行是监管最严格的环节，证券较灵活，如果与证券按一个标准监管，银行监管肯定会适当放松。

　　在周昆平看来，“一行三会融合，对银行肯定是利大于弊，目前银行业监管最严，证券业比较灵活，如果用银行标准要求证券公司，证券公司恐怕要退让，所以为了统一，银行监管应该会放松。保险业因为较小，可能会受限制。”

　　那么证券公司怎么看？

　　“关键看中央对联合监管的定位。” 兴业证券公司不愿具名的首席行业分析师接受《国际金融报》记者采访时分析，“证券是最小的，银行、保险都比证券大头，全牌照对证券公司非常不利，银行十几万亿规模，渠道是政府给的，一直在制约证券行业。如果合并后银行权力继续扩大，对证券公司就很不利。”

　　“中国经济需要依靠创新创业，但银行是不愿意借钱给创业公司的，谁有钱有势，银行才愿意借给谁。所以这就要看中央对创新创业的重视。如果中央更加重视证券对企业创新创业融资、调节市场供需的作用，给证券行业更大空间，那融合监管才有意义。”

　　同样是支持创新创业的创业投资基金，也期待“一行三会”完全融合。“融合起来可能是好事！”青年天使会创会会长、乐博资本创始人杨宁，在国外接到《国际金融报》记者电话时，立刻表示全力支持，“他们合得越紧密，对市场越好！现在各个部门利益争斗，各自都拼命刷存在感。”

　　新兴金融业态如互联网金融公司，怎么看未来金融监管改革？点融网副总裁李青在接受《国际金融报》记者采访时说，“这些改革对P2P公司的影响，估计还要一段时间，现在的监管也没什么不好。但有监管总比没监管好，监管提升肯定是好事。”

　　“但要把央行跟监管机构合成一个机构，有点荒唐。一个是管货币的，一个是管监管的，怎么能混为一谈？央行应该保持独立性。至于其他三会的合并，对P2P公司而言，暂时没看出什么区别。”李青告诉记者。

　　监管管什么

　　监管框架和监管组织的设计要服从于监管理念，要在金融产品的本质上获得统一认识，克服监管方面的地盘意识，真正实行功能监管

　　单纯讨论一行三会的合并，不一定能解决监管问题，最重要的是搞清金融监管的理念。

　　国务院发展研究中心金融研究所综合研究室主任陈道富表示，“形式应服务于内容，监管框架和监管组织的设计要服从于监管理念。先确立了风险管理的监管理念，再以此来明确监管组织体系和制度体系。关键是要看监管的理念、功能，是否能与监管的权责对应，如果目标对应，那么不论是合并也好，还是分拆也好，都能实现监管功能。”

　　清华大学法学院教授、中国投资有限责任公司原副董事长高西庆表示，“反对目前合并一行三会，如果把它合起来的话，以我们目前的公共治理系统，出的问题比能够解决的问题多很多，超级监管系统的出现可能会让市场无所适从。”

　　他认为，金融监管和货币政策是两回事，不能放在一块说。监管独立性很简单，就是落实十八届三中全会的精神，落实让市场配置起决定性作用，监管的目的只有一个，就是保护投资人的利益，稳定市场。

　　吴晓灵称，关键是要在金融产品的本质上获得统一认识，克服监管方面的地盘意识，真正实行功能监管，“监管的问题不是简单合并能够解决的，关键是要转变理念，理顺机制。”

　　香港大学中国金融研究中心创始主任宋敏也认为，“按照功能来监管，是可以在现有框架下完善监管体系的。”

　　宋敏建议，顶层设计需要更新监管理念。“这不是一个简单的监管形式的变化，最终是顶层的监管理念必须做出改变。我们到底为什么监管，这个一定要想清楚。中间既有协调问题，也有顶层设计的问题。”

　　宋敏着重提醒，监管的本质是依法监管，要在法律的框架下监管，而不应该有过多的行政的干预，应该更多地强调监管的专业性、独立性。监管更多的是执法的过程，跟短期的波动应该区别开来。