农地抵押贷款让农民扩大再生产。图为武汉市汉南“西瓜大王”陈登宝和妻子在大棚内育苗。 经济日报记者 郑明桥摄

　　农民通过将农业承包地、住房进行抵押，可以有效缓解农业资金困境，盘活“沉睡资产”，大大提高资产利用效率。国务院办公厅近日发布的《关于金融服务“三农”发展的若干意见》要求，创新农村抵（质）押担保方式，健全农村金融体系。目前，湖北、四川、黑龙江、浙江等多个省份已开始试点农村土地承包经营权抵押贷款。

　　激活农村金融,武汉早已试水。成立于2009年4月的武汉农村综合产权交易所（简称“农交所”），是我国中部地区第一家综合性农村产权交易机构，开始探索农村“三权”抵押担保制度。4年多来,这种模式是否解决了“三农”融资难的问题？经历了怎样的市场压力？如果普遍推广,还有哪些风险需要化解？能否破解农村农业融资的制度性障碍？

　　产权交易盘活土地资源

　　拥有土地经营权，却无法获得贷款扩大生产，一度是武汉恒丰水产专业合作社最头疼的事。地处武汉市黄陂区的恒丰合作社成立于2009年，共有社员258户。恒丰合作社理事长谢保国说，两年前鲜鱼市场行情火，合作社成员都希望扩产。但扩大鱼塘养殖能力，意味着要增加投入。谢保国回忆说，两年前，他跑遍了全市几乎所有银行，希望能够用合作社的1万亩多鱼塘水域抵押贷款，可银行答复都是由于鱼塘水域没有所有权，合作社也没资产可抵押，贷款批不下来。

　　谢保国偶然得知，武汉市正在对农村资产进行确权，鱼塘等资产确权录入登记后，即可从金融机构获得贷款。他立即将鱼塘水域经营权在武汉农交所登记，随后就从武汉农商行获得50万元贷款。

　　武汉恒丰水产合作社贷款经历前后变化，看似简单，背后却经过了一系列复杂的改革设计。2009年4月，武汉成立农村综合产权交易所，并建设区、乡两级农村土地流转服务平台及市场体系，交易涉及农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权以及农业生产性设施使用权等9大类，这为众多农户和合作社确权融资提供了前提条件。

　　“农交所的工作主旨，是要为农村、农民拥有的各种财产商品化、货币化搭建平台。”武汉农交所总经理孙晓燕说，软件上，农交所建立农户土地产权交易风险保障金、托管预流转、农户土地承包经营权退出等机制，设立农村产权抵押融资风险补偿资金；硬件上，在各涉农区建立农村综合产权交易分所，乡(镇、街)建立农村综合产权交易站，村设农村综合产权交易信息员，完善农村产权交易体系。使之逐步建成华中地区农村产权的交易中心、信息中心、结算中心、托管中心和融资中心。

　　据介绍，武汉农交所成立5年间，组织各类农村产权交易1699宗，交易金额99.69亿元，涉及农村土地面积98.16万亩，惠及16万农户；联合金融机构以农交所出具的鉴证书为抵押，累计为100多家武汉市农业企业、合作社、科技示范户发放贷款11.47亿元，其中，单笔最高贷款达5500万元。

　　评价机制亟需健全

　　专家认为，武汉市在探索农村产权制度改革的诸多创新实践值得推广，但若全面推开，还需从农村土地流转适度规模经营的配套、监管等措施加以健全，并加大农村土地流转和适度规模经营的资金和政策扶持。

　　李梅珍所在的星广地农业公司在全国各地总共流转7万亩土地种植蔬菜，近年来，她一直在为土地承包期而担忧。由于大部分流转的土地都是农民1988年第二轮联产承包签订的承包协议，30年承包期限到现在仅剩5年，村民承包到期后政策的不确定性，给企业投入与生产带来很多风险。

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，流转租期的政策风险，无疑将制约规模效益发挥；而农村土地流转租金定价机制欠缺，造成部分农民在土地流转中待价而沽，情愿撂荒期待土地租金升值，也不愿将土地抵押。

　　中南财经政法大学金融学院教授张东表示，由于土地经营权价值取决于土地承包经营的时间、土地经营收益，受自然条件、生产经营项目等因素影响较大，评估机构难以对土地经营权的实际价值做出准确判断。

　　虽然农地抵押融资激活了农村金融,盘活了农村闲置资产,但农地的抵押、流转、变现在国家法律层面仍缺乏有力支撑。贺雪峰表示，按照现行法律，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押，债权人只能以抵押房屋的建材作为动产优先受偿，这样将房屋拆除而以建筑材料还债，无疑大大降低了房屋的估值，使得金融机构积极性大打折扣。

　　还需打通“肠梗阻”

　　农地等抵押贷款并非一帆风顺。目前土地流转配套机制不健全，土地承包经营权抵押贷款从价值评估、登记到处置变现难度都很大，“肠梗阻”制约着土地承包经营权抵押贷款的普及和推广。

　　张东认为，土地经营承包权等确权登记缺乏法律效力，是当前涉农金融机构不愿开办农地抵押贷款业务的主要原因。同时，相应的抵押贷款风险补偿和保障机制尚未建立，缺乏完善的评估体制、交易机构以及有关服务机构，一旦贷款人无力还贷，银行在处置抵押物时会相当棘手。而风险保障机制缺失，也是制约农村土地等抵押贷款无法大范围推进的重要因素。

　　张东建议，健全农村资源评估机制，健全基层农村资源交易机制，推广场内交易机制，建立财政保险补偿机制。同时，加强仲裁、公证、监管等配套机构建设，形成监管合力。

　　“土地确权任重而道远，还需谨慎、稳步推进。既要防止出现土地兼并的现象，又要防止农民利益受损。”孙晓燕说，在完善土地确权法律法规的同时，农村金融机构应与政府合作，加快建设农村土地交易市场，健全保险评估体系，创新适应土地流转的信贷机制，解决农民贷款难问题。（经济日报记者 郑明桥）