废多德-弗兰克法案非特朗普“一人之功”

　　近日，美国候任总统特朗普的过渡团队在其官方网站上披露了未来施政纲要，其中特别提出将废除多德-弗兰克法案（Dodd-Frank），放松对美国金融机构的监管，出台刺激经济的新政策与措施，并大幅度增加就业。

　　这一举措得到美国金融机构，特别是各大银行机构的普遍欢迎，这些机构的股票也大幅上涨。在特朗普胜选之后的三个交易日内，标普500银行板块大涨10.2%，创2009年8月以来最好的三日涨幅；即使依然处于虚开银行账户丑闻漩涡中的富国银行的股价也一路上扬，在上述三个交易日内实现累计涨幅13.6%。

　　特朗普认为，多德-弗兰克法案的实施并没有出现民众所期待的有效的、迅速的经济振兴，反而导致整个美国经济陷入长期停滞的泥潭，出现自美国经济大萧条时期以来最无力的经济复苏：美国经济增长率持续低于2%，尚且不到历史平均值的一半，而数千万的人口处于失业及半失业状态。

　　特别是多德-弗兰克法案所倡导的严格监管在很大程度上限制了美国银行机构的借贷活动，阻碍了金融机构对经济发展的支持作用，还连带摧垮了无数与金融危机几乎毫无瓜葛的社区银行。同时，该法案根本没有解决导致金融危机的诸多核心问题，如银行机构的“大而不倒”难题。

　　另一方面，“多德-弗兰克经济”所营造的经济环境并未给平民带来任何好处，但却平添了许多新的金融官僚机构以及更为繁杂的金融政策与繁文缛节。

　　但事实上，多德-弗兰克法案的瓦解态势并非特朗普“一人、一时之功”，法案自2010年颁布以来就受到各方面的质疑、挑战与阻挠，其中美国银行业更是不遗余力地采用各种措施来阻碍法案的颁布与落实，使得多德-弗兰克法案这艘“脆弱的大船”一直行驶在充满“暴风骤雨”的航道上。

　　存诸多实质性缺陷

　　2007年至2008年的金融危机是美国历史上，也是全球历史上最大规模的金融危机。它蒸发了约13万亿美元美国家庭财产，许多人由此丧失了养老金；同时，约有1000多万人失去了房产，其中许多人更是丧失了拥有房产的权利与机会。

　　作为对金融危机的反思，以及对未来金融危机的防范，各国政府颁布了诸多新的法案、法律，以及监管原则，并在很大程度上改善了其金融监管框架。其中影响力最为广泛的莫过于美国于2010年制定的多德-弗兰克法案华尔街改革与消费者保护法案。这一法案的核心目标在于预防金融危机、避免及减少危机对整个社会、经济及金融市场所造成的重大经济损失。

　　在此背景下，美国各金融监管部门也进一步强调预防系统性金融风险，积极采取措施以避免对银行机构因突然倒闭而不得不进行无限度的金融援助，提高金融衍生品市场的透明度及其结构、抑制信用评级机构（权力滥用），并强调对投资者利益的保护。

　　虽然许多人最初认为多德-弗兰克法案是“从天而降”、 “完美无缺”的后危机金融改革方案，同时更是解决、预防未来金融危机的最优选择，但其本身却存在诸多问题：

　　一方面，多德-弗兰克法案尚存诸多技术上的错误。由于该法案立法过程极为仓促，且囊括了许多不同的意见及争议点，因此在格式问题、标点符号、援引等方面存在瑕疵。虽然这些形式上的瑕疵可能并不会影响大众对该法案含义的理解，但在美国这样一个极端重视法律形式与程序的典型英美法国家，即使是一些极小的错误（如圆括号的缺失、拼写错误、错误的立法参考及索引等）也会常常成为律师、立法者以及学者的攻击对象，从而促使该法案陷于理解上的争执而无法得到顺利的落实与执行。

　　另一方面，该法案也确实存在诸多实质性的缺陷。其中较为典型的、也饱受异议的是不同金融监管部门应如何协调、共享关于金融衍生品的相关信息问题。另一重大缺陷表现在金融监管部门的权力与职责间的平衡。虽然法案在很大程度上加强了金融监管部门对金融机构、金融行业以及整个金融体系的监管、监督以及进行行政干预的权力，但却没有明确这些监管机构在未能有效履行其职责、失职以及渎职情况下所应担负的法律责任，并且甚至就其追责制设置了重重障碍，使之无法真正落实。同时，这一法案也存在某些明显偏离美国宪法原则的规定，而其所设定的金融体系范畴明显也由这些金融监管部门仔细挑选的几个超大型金融机构所控制。

　　核心原则遭攻击

　　金融危机以来，虽然表面上多德-弗兰克法案得到大众以及主要政党的支持（根据2015年的一份民意调查表明，约有73%的美国民众支持多德-弗兰克法案，其中共和党的支持率为65%，民主党为80%），但有意思的是，以Jeb Hensarling为代表、接受银行业大力资助与捐赠的某些共和党成员、美国银行业，以及代表银行业的游说集团也在一直采取各种措施与手段来弱化、推迟，以及推翻法案的主要原则与规定。

　　首先，反对者通过相关立法以试图废除多德-弗兰克法案所设立的新的金融监管权力。具体而言，这些立法规定与立法措施包括废止多德-弗兰克法案对揭露证券违法行为的个人所提供的特别的、额外的法律保护，废除关于信用评级机构就其证券招股说明书中的评级活动所应付的法律责任，以及要求公众公司披露其首席执行官与员工的（中值）薪酬比例关系等。

　　第二，反对者还反复尝试废止多德-弗兰克法案中的某些核心条款，如风险保留条款（该条款要求证券化机构在其证券化资产上承担一定的信用风险，从而使其自身利益与证券化资产投资人的利益相一致），通过立法措施进一步扩大法案中规定的豁免外部独立审计的公司范围（其后果将导致投资者更容易受到财务诈欺的影响，遭受重大损失）。

　　第三，反对者还进一步降低多德-弗兰克法案关于对金融机构“商业行为标准”的要求，如要求掉期交易商在同退休基金、养老金以及政府机构等非专业金融机构进行掉期交易中必须坚持公平交易原则，避免重现2008年金融危机中所出现的一系列银行丑闻以及地方/国家政府的破产情形。

　　CFPB职能被质疑

　　作为多德-弗兰克法案的一个重大举措，美国消费者金融保护局在保护银行客户的利益方面、严格金融监管，以及惩处金融机构的诸多不法行为方面做出了卓越的贡献。但多德-弗兰克法案的反对者同样采用各种方式来遏制消费者金融保护局正常行使其法定职能。

　　首先，反对者一直试图通过引入多项新的法案来阻挠消费者金融保护局的正常运行，这包括：促使消费者金融保护局组织机构的复杂化，将最初的单人主任负责制替换为五人负责制的委员会，从而极大地降低了其决策效率，使得消费者金融保护局无法及时制定与颁布相关政策与规定；扩大金融稳定监管委员会（FSOC）的权力，使其更容易一票否决消费者金融保护局的决策与强制执行；同时，反对者还从财政上限制消费者金融保护局正常运转，在很大程度上改变了其经费来源，由国会代替最初的联邦储备委员会成为最主要的拨款人，迫使其以监管权力方面的妥协来换取相应的财政拨款；反对者还通过专项的国会法案，有意识地提升大幅度降低消费者金融保护局员工的工资水平，从而影响其员工的工作积极性。

　　其次，反对者还通过其他一系列法案来阻挠消费者金融保护局实施其正常的职能，包括阻碍其研究、审查消费者信贷市场，妨碍其收集相关数据以履行市场监督职能，要求消费者金融保护局在颁布指引前必须告知公众并获取其意见，以及阻碍消费者金融保护局的正常调查程序等。同时，反对者还积极采用各种立法措施来减少、降低多德-弗兰克法案项下主要金融监管部门（如美国证券交易委员会及金融稳定监管委员会）的财政拨款以及资金来源，削弱这些部门对金融市场的监管能力与范畴。这包括削减美国商品期货委员会的监管权限与监管范畴、对其监管活动及强制执行提出更为复杂、琐碎的新程序性要求，以及允许银行机构以外国市场的（更为宽松）相关规定来替换多德-弗兰克法案的某些原则等。

　　第三，反对者还通过相关立法来破坏金融稳定监管委员会的职能以及组织结构，例如让国会议员（违宪）参与金融稳定监管委员会的关门会议，拖延其指定非银行机构为系统重大性金融机构的权力等。

　　司法诉讼层出不穷

　　反对者的手段远远不止以上几种，他们也经常利用司法诉讼以及听证审查的方式来阻碍多德-弗兰克法案的正当实施。

　　自从多德-弗兰克法案通过后，反对者先后提起10余起法律诉讼来挑战法案某些部分的合法性问题，如质疑消费者金融保护局的宪法地位，质疑多德-弗兰克法案项下诸多金融监管机构的监管权限等。虽然这些法律诉讼对多德-弗兰克法案的影响较为有限（例如针对消费者金融保护局两起法律诉讼被法院驳回，而在另四个针对监管机构的职权的诉讼中，法院判决监管机构颁布的规范无效，并要求就这些规范予以重审），但这些诉讼极大地阻碍了多德-弗兰克法案的落实与实施：消费者金融保护局及其他相关金融监管机构不得不将大量的资源、时间和人力用于应付这些法律诉讼上，因此无法专注于其金融监管、执行以及调查活动。

　　同时，由于多德-弗兰克法案中尚有许多原则和规范尚未最终确定、颁布，因此可以设想在这些新的原则与规范颁布时一定会引发更多的法律诉讼案件。

　　另一方面，由于多德-弗兰克法案项下许多金融监管机构（如美国证券交易委员会及美国商品期货委员会）无法就被法院判决无效的相关原则迅速制定新的原则，因此导致多德-弗兰克法案在实施过程中许多规定无法得到及时的落实与执行。

　　与此同时，自2014年初起，反对者还通过国会就多德-弗兰克法案项下的新设金融监管机构的合法性、法律地位，以及相关职能也发起了一系列调查活动。例如，针对消费者金融保护局的一系列调查活动迫使该机构花费大量时间、动用了大量的人力、并准备万余页的文件材料来应对至少数十封质询信件。

　　反对者还召集100多场针对多德-弗兰克法案及其项下的新设金融监管部门的全面或部分的听证会（其中，单纯针对消费者金融保护局就召集了20多次听证会，并要求消费者金融保护局主任必须出席每半年一次的答辩）。

　　实质上，这些调查、听证会在很大程度上具有极强的政治色彩、明确的政治倾向性，其目的往往并非就听证问题进行针对性调查，而是故意阻挠（多德-弗兰克法案项下）这些金融监管机构正常履行其金融监管职能，从而最终阻碍多德-弗兰克法案的全面落实与实施。

　　废除法案绝非易事

　　需要指出的是，虽然特朗普及其过渡团队信誓旦旦地要废除多德-弗兰克法案，松绑金融监管部门对美国银行机构的过度束缚，但事实上这绝非易事。

　　首先，美国以往的立法历史表明，废除某一重大的金融法案往往需要花费数十年的时间、历经极为复杂的程序，并牵扯诸多部门的利益。例如，关于废除格拉斯-斯蒂格尔法案的观点最早始于上世纪70年代，上世纪80年代才真正开始了一系列立法提议，而直到上世纪90年代末该法案才得以真正意义上的废除。与此类似，废除联邦政府和州政府关于限制银行跨洲设立分支机构的倡议始于上世纪70年代的“放任监管年代”，但是直到1994年才真正得以落实。

　　其次，特朗普及其过渡团队似乎也并不准备全面废除多德-弗兰克法案。例如，其过渡团队更加强调废除多德-弗兰克法案中共和党所最反感的某些个别条款，如限制、取消金融稳定监督委员会在指定大型非银行的金融机构为“具有系统重要性”地位、并因此应该受到联邦储备委员会更为严格的监管权力。另一方面，虽然特朗普可以直接废除消费者金融保护局以及多德弗兰克法案的其他规定，但他可能以更为简单的方式来削弱该机构的职权与职能，如改变该机构的组织框架、增加更多的主管人员、给予立法机构更多的权力来影响、制约消费者金融保护局的运用等。此外，共和党是否会真的“狠心”整体废除多德-弗兰克法案也存在很大的变数，毕竟该党一直在呼吁重新“复活”格拉斯-斯蒂格尔法案，恢复银行的分业模式，将银行机构的投资银行业务和商业银行业务相分离，从而保证金融体系的健康与稳定。同时，多德-弗兰克法案项下的许多新的监管原则已经正式颁布并广泛实施，只有通过立法的方式才能终止这些新规的法律效力。这些都给全面废除多德-弗兰克法案带来极大的困难与不确定性。

　　此外，虽然废除多德-弗兰克法案对美国银行机构有诸多好处，如减少银行的合规成本可以明显增加银行的收入，但同时也会给美国整个银行业的健康、乃至整个金融体系带来诸多隐患。例如，放松对银行机构的金融监管将导致银行法定资本的减少以及流动性的紧张。尽管美国银行业赞成取消多德-弗兰克法案中某些不利于银行盈利的条款，但也不愿特朗普政府完全废除多德-弗兰克法案。例如，许多美国银行机构已经投入几十亿、上百亿美元的费用来重新规划其风险管理体系，以符合多德-弗兰克法案中的风险管理规定，并由此满足巴塞尔协议Ⅲ所要求的一系列银行监管的国际标准。

　　（作者现任教于对外经济贸易大学公共管理学院，研究领域为国际金融与银行治理、比较金融监管，及公司治理。）