郑秉文：全面深化改革与养老金顶层设计

　　郑秉文：尊敬的王总编、各位领导、各位嘉宾、各位专家学者：大家下午好！

　　我应邀在这个场合跟大家汇报一下最近对中国养老金研究的一些体会，我的发言题目是“全面深化改革与养老金顶层设计”，我主要讲八个问题。

　　首先，对三中全会关于全面深化改革的《决定》对社会保障领域重要的战略部署，做一些学习体会方面的讲解。三中全会决定对社会保障制度方面，在这个领域至少有三个方面对认识有极大的升华。

　　第一，社会保障体系是国家治理体系与治理能力现代化的一个子系统。三中全会是这样表述的：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从战略的高度看，作为一个有机整体，国家治理体系和治理能力显然是指一个国家的制度体系和制度的执行力，社会保障体系必然包含在国家治理体系当中，社会保障制度执行能力也必然包含在国家治理能力当中。那么，在治理能力现代化建设中，也必然包括社保体系现代化建设在内。那么，在历史的新起点，社会保障体系不仅是民生工程，也不仅仅是服务型政府的一个服务窗口，更是国家治理体系的一个重要子系统，同时，也是国家治理能力现代化的一个重要表现，与民生工程、服务型政府窗口这些提法略有不同的是，民生工程和服务型政府的窗口带有单向的和给予的、接受的色彩，但是，作为社保治理体系的一个字系统，则带有明显的双向的、互动的含义。

　　第二，社保体系依然存在着处理好政府和市场的关系问题。三中全会的《决定》，解决的核心问题是处理好政府和市场的关系。社会保障制度在这个领域依然存在着这个核心问题，并且这个核心问题也是非常突出的，那么，具体在社会保障领域主要有两个方面体现在需要处理好政府和市场关系方面：第一，在养老制度内部；第二，在养老制度的外部，在内部，要进一步廓清养老保障与公共财政的关系，厘清两个制度的边界，正确认识和明确他们的各自功能定位，换言之，来自财政的部分，要更加强调公平，来自保险的部分，要更加强调它的财务科持续性。在养老制度的内部，要进一步强调和构建多层次的和多支柱的制度目标，构建基本养老制度的同时，要最大限度的促进发展以市场为基础的第二支柱及企业年金和以市场为支柱的第三支柱，促进退休收入来源结构的多元化，退休收入来源多元化，既是加强退休收入稳定性的重要途径，同时，也是提高退休收入充足性的根本途径，退休收入是否能够真正实现多元性将决定于是否能够实现稳定性和充足性，“三性”共同构成了社会保障制度、养老保险制度是否可靠、是否健康的重要指标。

　　第三，社会保障体系要解决的主要问题是公平问题和可持续问题，并且三中全会有了重大突破，三中全会指出，建立更加公平、可持续的社会保障制度，意味着还有不太公平、还有不太可持续的地方，那么，解决公平的重大突破口在哪儿呢？三中全会给我们指出来了，那么就是改革机关事业单位的养老金制度，三中全会指出，推进机关事业单位养老保险制度，李克强总理在今年3月份两会政府工作报告当中也将其列入在2014年重点工作当中。那么，多年来机关事业单位养老保险制度改革没有什么重大突破，这次在三中全会的具体部署下，看来决心是非常大的，机关单位和事业单位养老保险制度改革本来就被认为是一个难啃的硬骨头，现在正式提到三中全会《决定》当中来，可见政府的决心之大。解决可持续的思路和途径也有了重大突破，决定这样说的：完善个人帐户制度，健全多缴多得的激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。所谓完善个人帐户制度、健全多缴多得的激励机制、确保参保人权益，就是指在下一步完善统帐结合的制度当中，我们强调的不仅仅是做实个人帐户，做实个人帐户或者说是一个形式问题，强调更多的是个人帐户的内容和实质问题，多缴多得，强调多缴多得的激励机制，多缴多得的本质是精算的中性，强调精算中性的作用，只有强调了精算中性的作用，才能够有效的确保参保人的权益，客观上导致我们的制度可以坚持精算平衡，三中全会当中列出了这样一句话：坚持精算平衡原则，这就是对个人帐户功能的认识发生重大的转变。财政的归财政，保险的归保险，财政的要讲究更加公平，保险要讲究财务科持续性，边界要清晰一些。

　　回顾2014年，在去年的这个月份，也就是这几天，我们召开了举世瞩目的三中全会三中全会对六大领域改革做了表述，包括60项任务，第45项对社会制度改革做了全面部署，共计480字，如果加上第六项、第三项关于发生混合经济中划转部分国有资本充实社保基金和关于失业保险的论述等等远远超过了500字，有史以来对社会保障论述最完善的。关于三中全会六大改革，人人都知道，我不重复了。

　　一年过去了，一年以来，养老制度改革轰轰烈烈，整体看，还处于顶层设计阶段，那么，在这一年过程当中，我们已经进行的改革有哪些呢？粗略的罗列起来，重大改革应该有这样六项：在三中全会刚刚闭幕的第二个月，也就是去年12月份，财政部、人社部、税务总局联合出台了103号文，对企业年金税收制度公布了著名的EET政策，EET政策的实施和确定，标志着中国版401K的税收制度的完善。第二，2月24号，人社部和财政部发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，也是一个具有弥合城市和乡镇居民基本养老保险制度重要意义的一个文件。第三，4月21号，国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，从这一天开始，在中国合二为一了，这是一个重大的历史的飞跃。第四，4月25号，国务院公布的《事业单位人事管理条例》，条例规定事业单位人员要参加基本养老保险改革。第五，8月23号，国务院发布的关于加快发展现代保险服务业的若干意见，著名的新国10条。第六，9月30号，国务院发布的《关于进一步做好农民工服务工作的意见》。2014年是贯彻三中全会精神的一年，在这一年，绘制养老金改革的蓝图步步深入，渴望尽快能够看到养老金一揽子改革方案的出台。

　　我今天要讲的是对目前养老金顶层设计的一些想法和看法，囊括了目前的五个层次，我今天在这里说的养老金制度的含义包括五个层次：第一，城乡居民基础养老金，包括各项老龄补贴，第一个层次是来自于财政转移支付的。第二，全国社会保障基金理事会，是一个战略储备基金，绝大部分来自于财政转移支付。第三，强制性的缴费型的城镇企业职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。第四，企业职业年金。第五，税收递延型商业养老保险和住房反向抵押养老保险，我现在开始讲的养老金制度涵盖这五个方面，指的是这五个支柱。

　　在这一轮养老金改革当中，重在顶层设计，顶层设计机不可失时不再来，改革机会窗口越来越小，而养老金制度的刚性是不可小看的，顶层设计的最后冲刺阶段，我们应该更加关注以下养老金制度改革的八个方面，这八个方面我们更应该加以关注。

　　第一，地方性的各种养老补贴应予以整合，或转换为统一的基础国民年金。从目前的现状来看，各种各样的老龄补贴已经存在十几年了，种类越来越多，标准越来越高，大致可以分为低龄补贴和高龄补贴两种，我这里引用的是网上公开搜集的资料统计，就低龄补贴来看，低龄补贴是指60-80岁的，大约有40多个地方政府建立了低龄补贴，其中省级统一建立的有三四个，地区统一建立的近20个，县级统一建立的20个左右。高龄指80岁以上，20个地级市，省级政府有3个，85岁以上的有两个市、一个县，90岁以上有两个省级政府统一建立了，40多个市级政府都建立了，至于百岁老人补贴，全国31个省份，完全都建立了。问题在于什么呢？这项制度目前是存在一定问题的，2014年4月份，合并为城乡居保之后，地区之间的差异变得越来越大，其中，最高的是上海，540元，最低的还是2009年中央政府规定的55元，比如吉林、河北、安徽等等，大约相差10倍左右，待遇水平差异越来越大。此外，各地财政对个人缴费补贴的标准差距越来越大，待遇水平的扩大趋势是不可阻挡的，各地之间的差异越来越大，这些差异超过了各地之间社会平均工资收入差距，超出了农村居民收入的差距，各地之间可以存在一些差距，但是，目前这个差距已经超出了各自平均收入的差距。于是，在社会公平方面出现了一些问题，产生了各地攀比、推动、推升的趋势，进而这项地方性制度的不利影响将会固化我们将要改革的户籍制度，与我们要改革的户籍制度是背道而驰的，不利于我们这一轮基本养老保险制度的改革，这一轮制度，基础养老金水平的确定也会受一定的影响。

　　毫无疑问，这种情况是应该改革的，改革的方向，应该引入和建立两个重要概念，一个是替代率的概念，一个是指数化的机制。至于替代率的概念，我们知道，55元，在2009年的时候，它占农村家庭可支配收入的12.8%，可是到了今年，收入已经逼近10000元，55元的替代率将下降到6.6%，显然，6年来，替代率下降了一半，替代率到底应该多少呢？应该有一个明确的标准，应该有一个替代率。第二，指数化问题，如果保持替代率可靠、不要波动、不要下滑，或者不要上扬，就应该盯住一个指数，在中央政府给定的框架情况下，应该盯住一个基准，这个基准就是指数化，或者盯住一个指数，或者CPI，或者是GDP，或者是平均钩子增长率，或者是三个指数的混合。

　　第二，城乡居民养老保险的基础养老金标准存在差距过大，应予以整合。

　　第三，充实全国社保基金，扩大养老基金储备规模。三中全会指出，划转部分国有资本，充实社会保障基金，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。在充实全国社保基金方面，三中全会已经给予我们画出了蓝图，目前的任务在于我们要找到一个路径，我们应该对此有一些急迫感。大家知道，在这方面，这几个月大家可能看到报纸上的一些文章了，美国布鲁金斯等几个著名智库在讨论美国经济危机以来经济复苏乏力原因，说是美国老龄化导致的，为什么呢？原因是美国就业参与率比较低，现在美国1970年最低位的水平，劳动参与率低，美国人归结为是美国人口老龄化导致的，这种分析不是没有道理的，但是，如果把美国老龄化情况拿过来跟中国相比，简直就是小巫见大巫，我找出了具体的数据，对比一下中国和美国老龄化的情况，红线代表中国老龄化情况，2015年将达到14.9%，美国2015年将是20%，指60岁以上人口占总人口的比例。现在，美国人口老龄化情况比中国严重，可是，当过16年以后，到2030年以后，美国老龄化情况将被中国人口的老化状况远远的甩在后面，中国到2055年的时候，中国将超过34%，美国那个年头才27%，到2070年的时候，中国33%，美国28%，未来半个世纪之内，美国的老龄化情况远远没有中国严峻，我们应该更遭的应对老龄化，建立储备基金是非常非常必要的，这是目前所有的国家应对老龄化的重要举措之一。

　　第四，基本养老保险基金投资体制改革迫在眉睫。1993年以来，城镇企业职工基本养老保险投资体制主要是以存银行为主，以活期存款利息2-3%为主，它的缩水和损失是非常惊人的。下面，以四个基准为例来看它的缩水：第一个基准，与CPI比较，1993-2012年，CPI年均复合增长率4.8%左右，如果以它为基准，中国的基本养老保险制度损失将近千亿，我印象当中是955亿，如果以企业年金2007-2012年投资收益率8.35%为基准的话，它的损失超过了三千亿，如果按照全国社保基金理事会公布的年均收益率9.02%，损失将近5500亿。如果用社会平均工资增长率作为衡量福利损失的一个标准的话，那么，潜在的损失更打了，超过1.3万亿。

　　从这些数据来看，改革基本养老保险基金的投资体制是迫在眉睫的，那么，我们在2011-2013年有了这样一次改革，这次改革尽管没有什么结果，但是，它毕竟作为一次压力测试，还是给我们提出了一些启示，这些启示主要有五个方面：第一，在建立投资体制的时候，应该处理好中央与地方的关系。也就是说在目前基本养老保险基金统筹层次如此底下的情况下，资产池的保管权、处置权、受益权需要重新厘清；第二，如何处理好宏观经济和地方稳定的关系，基本养老保险基金已经3万亿了，到2014年底，肯定要超过3万亿，这是一个天文数字的资金池，如果动起来，势必对长期沉淀于地方的政府来讲产生一定影响，对地方宏观经济和地方的稳定产生影响；第三，如何处理好投资收益和参保人权益的关系，大家知道，我们这个制度是由统筹和帐户相结合的，这笔钱拿上来，很难说的清它到底是来自于社会统筹部分还是来自于个人帐户部分，那么，对于没有做实个人帐户的地区，更难分清了，当有了收益之后，它的收益如何归属，这又成为一个难题，如果处理不好，也会影响社会稳定和参保人的积极性；第四，如何处理好政府和市场的关系？这又是三中全会早已经提出来的一个命题，现在来看，已经有了广东省千亿对全国社保基金理事会的委托投资，我们将要有的是山东省对全国社保基金理事会的委托投资，我们以后是不是还要有呢？我们不得而知，但是，这时候我们一定要考虑到在处理好政府和市场关系的时候必然涉及到委托和代理的关系，在委托和代理关系上涉及到投资机构的地位、全国社保基金的地位、全国社保基金理事会的地位等等；第五，如何处理好相关的法律关系？比如说我们委托的基本的法律关系是否应该有一个依据？是否应该尽快制定投资管理条例？理顺与现行非市场化投资的政策规定相冲突的地方，尽快制定投资理事会条例，投资管理条例应该界定中央投资机构和省级统筹单位和参保人各方的委托代理关系，是否也应该进行界定呢？在下一轮改革当中，我们如果实行了完善个人帐户制度这样一个趋势的话，显然，我们需要处理很多很多类似的关系。

　　这轮改革，我们是否已经准备好了？我们面临的改革方案大约有几个呢？毫无疑问，这轮改革，比2011年社会保险基金投资体制改革的方案可供选择的选项要多，因为我们的历史条件发生了变化，如果说2011年只有3个选项的话，我们现在至少得有5个选项了，在这5个选项当中，我们如何来选定一个适合我们的模式？这是我们需要考虑的。

　　第五，尽快制定企业年金税优政策的“补充性措施”，三中全会指出，制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。我们目前的《税法》等等与目前的EET存在一些不太一致的地方，职工个人缴费超过4%，但是没有超过8.33%部分，领取时候是不是重复征税了呢？8.33%是人社部规定的，也是符合政策的，只要不超过8.33% 是符合政策的，超过4%，只要纳税，就可以了。那么，如果没有规定的话，领取阶段，是不是重复征税？第二，是不是应该有免税额呢？与现金所得一样。第三，不存在资本利得税情况下，对企业年金收益部分征税是否意味着企业年金吃亏了，没有调动参保人的积极性呢？显然是这样，这部分应该免税。第五，是否应该划定2014年1月1号之前和之后的缴费和待遇水平发放的税收模式呢？第六，建立企业年金的替代性措施。如果一个人挣1万元，35年之后，帐户里是70万，我们最后要领的钱，如果按照45%税率讲，70万，几乎一半缴税了。EET情况下，目前是有问题的，与我们分项所得税制是相冲突的，与传统文化有些抵触，传统文化是养老了，就不缴税了，基本养老保险不收税。第三，我们的税率水平比较高，我刚从美国回来，我专门问了这件事，美国从来没有超过25%的，我们45%，在这方面显然太高了。基于这三条原因，我有个建议，我们是不是在职工个人缴费公式上多一个选择，现在103号文给的是EET，能不能加一个TEE呢？我觉得应该多一个选择，目的是为了促进这个制度的发展。

　　第六，尽快建立养老基金管理公司，推进年金发展。

　　第七，尽快推进个人税收递延型商业养老保险。上礼拜去美国，主要的调研项目之一就是美国的个人退休帐户运作模式，中国还有一段路要走，我们要做好准备。

　　第八，尽快启动住房反向抵押试点。

　　谢谢！