保持经济中高速增长需创新宏观调控方式

　　在当前世界经济进入“新平庸”、中国经济迈入新常态的大背景下，宏观调控的理念和思路也理当有新的常态和新的模式加以适应

　　■王 军

　　在今年“两会”上，《政府工作报告》（以下简称《报告》）中最引人注目、最具新意的表述，无疑是2016年经济增长预期目标。《报告》指出，国内生产总值增长6.5%-7%，“考虑了与全面建成小康社会目标相衔接，考虑了推进结构性改革的需要，也有利于稳定和引导市场预期”。

　　与此同时，今年《报告》中一个关键词是“创新”。李克强总理在回顾总结过往、部署今年工作时，一再强调“创新”，强调“创新是引领发展的第一动力，必须摆在国家发展全局的核心位置”。这里面的“创新”显然具有十分丰富的内涵，不仅是指传统意义上科学技术层面的狭义创新，也包含宏观调控方式的创新。

　　在当前世界经济进入“新平庸”、中国经济迈入新常态的大背景下，宏观调控的理念和思路也理当有新的常态和新的模式加以适应。那么，宏观调控方式如何实现创新，又如何以创新应对经济下行？笔者认为，在正确认识、主动适应和积极引领新常态的基础上，为保持经济中高速增长，宏观调控必须实现以下九个方面的创新。

　　一是创新评价体系，实现由僵化追求单一的经济增长目标向构建全面综合反映经济发展的指标体系转变。固守多年的以GDP规模与速度为核心的经济评价体系亟待变革，《报告》再次强调了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，这应成为新时期科学评判中国经济转型升级和可持续发展的指挥棒。笔者认为，升级版的评价指标体系，应当包含以下几个重要维度：反映政府与市场关系的市场活力指标，反映国家创新体系、创新机制、创新活力升级程度的创新驱动指标，反映内需潜力提升及供给侧能力改善的结构优化指标，反映工业化和信息化融合以及互联网+广度与深度的两化融合指标，反映就业潜力释放、居民收入增加、基本公共服务均等化的民生改善指标，反映资源与环境状态、人类活动对自然的正面及负面影响的可持续发展指标。这样的评价体系，既是对传统发展理念的理论纠偏，也是推动创新发展、绿色发展和生态文明建设战略实施的重要手段，还是和国际接轨的重要制度安排，无疑具有重要的理论意义和现实价值。

　　二是创新调控重点，实现由经济增速管控向经济质量和效益提升转变。“十三五”时期不仅仅是全面建成小康社会的决战期、全面深化改革的攻坚期、全面依法治国的关键期，更是全面进入“新常态”的转型期、全面实现创新驱动的突破期和全面推进国际化的上升期。在这样一个战略定位之下，“十三五”时期应强调持续、稳定、健康发展，把“提质增效”作为发展的主旋律，进一步提高经济发展的质量，力求做到稳增长、调结构、促改革、防风险和惠民生等多重目标的统一。也就是说，要从过去依赖物质投入、拼资源环境、靠外延扩张的发展方式扩大经济规模、管控经济增速向靠技术投入、生态文明建设、靠集约式的发展方式提高经济质量和效益转变；从过去铺摊子、上项目转向靠市场规律调结构、转方式，让市场起决定性作用，促进经济长期保持中高速增长，迈向中高端水平。未来新常态下的经济发展，意味着经济运行更加平稳健康，产业结构更加优化合理、各项体制更加完善高效、生态环境更加良好宜居、人民生活更加富足安逸，最终实现高质量、有效益的经济增长，实现暖人心、惠民生的经济增长，实现绿色化、低碳、可持续的经济增长，而非一味追求不切实际的高速、粗放、低效的经济增长。这，才是我们孜孜以求的终极目标和宏观调控的重点所在。

　　三是创新管理思路，实现由需求管理为主向需求与供给管理兼顾、侧重供给侧的转变。之前我们对需求端调控、需求管理比较擅长，过于倚重需求端三驾马车对短期经济增长的拉动作用。当前，我们面临下行压力加大和转型升级任务繁重的现实，这其中既有短期需求不足的原因，也有中长期有效供给不足、经济结构失衡和体制机制制约等深层次问题，单纯依靠需求调控难以兼顾诸多中长期目标和结构问题。为此，必须转换经济治理思路，着力从供给侧发力，破解经济运行面临的困境。《报告》反复提到，“突出抓好供给侧结构性改革”，“适度扩大需求总量，积极调整改革需求结构，促进供给需求有效对接、投资消费有机结合、城乡区域协调发展，形成对经济发展稳定而持久的内需支撑”，“使供给和需求协同促进经济发展”。供给侧结构性改革这一重要概念的提出，标志着我国宏观经济管理思路和模式出现重大转变：即由需求管理为主转向需求管理和供给管理兼顾、更加注重供给侧结构性改革；它意味着宏观经济政策的着眼点开始由短期框架下的被动“救市”、“维稳”，转向中长期视角下更加注重提高发展质量和效益、更加注重提高供给体系质量和效率、更加注重增强持续增长动力。这种宏观管理模式要求，一方面，采用更加科学的需求管理，通过财政政策和货币政策工具的合理搭配，保持经济平稳运行、避免大起大落；另一方面，通过放开人口生育控制、放松户籍制度、减少资本与金融管制、优化土地与资源产权结构、推动要素市场建设和国有企业改革等措施，通过降低市场准入门槛、降低税负、降低融资成本等一系列体制机制改革，解除“供给抑制”，真正激发企业主体的活力，使市场起决定性作用。

　　四是创新驱动模式，实现由要素驱动向创新驱动和提高全要素生产率转变。经济新常态下，面对世界范围内正在孕育兴起的新一轮科技和产业变革，我国原有的发展动力已明显退化，过去靠生产能力扩张、铺摊子的传统模式将难以为继，经济发展的硬约束加强，人口红利逐渐消失、自然环境资源承载能力已经到极限，经济发展方式必须由靠大规模的土地、能源、劳动力等生产要素的投入来驱动经济增长，向创新驱动和全要素投入效率提高转变。要实现这种驱动力的切换，必须激发亿万群众创造和创新的活力，“着力实施创新驱动发展战略，促进科技与经济深度融合，提高实体经济的整体素质和竞争力”，让创新成为中国发展的最强音、实现经济升级的强大动力。

　　五是创新产业政策，实现由特定激励性产业政策向普惠性产业政策转变。在当前提质增效、压缩产能、提高企业自主创新能力、推动产业转型的背景下，需改进传统的产业政策，尊重经济规律，从完善企业市场竞争环境、加强知识产权保护、改善产业配套基础设施、创造社会创新环境、支持重大基础性研究、提高产业公共信息服务等角度来制定产业支持政策。改进产业政策设计，将目前倾斜发展特定部门的产业政策，如对新兴产业实施的创新研究、环保节能的奖励措施，逐步完善成为长期的、综合性和普适性的创新与竞争激励机制。加快制定技术、质量、能耗、环保与安全等方面的强制性标准，并严格施行，强化市场环境建设，弱化具体产业发展的内容，避免引起未来一窝蜂投资而出现产能过剩；加强规划的边界控制，强化市场发挥作用的内容，避免愿景多而抓手少，导致难以落实的规划指标成为“纸标”。

　　六是创新服务方式，实现由事前审批向事中事后监管与服务转变。《报告》明确提出，“继续大力削减行政审批事项，注重解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好”。为此，在投资管理方面，应由事前审批向事中事后监管与服务转变，建立一个透明、规范、高效的投资项目纵横联动协同监管机制，减少、整合和规范前置审批及其中介服务，促进投资便利化。按照权力和责任同步下放、调控和监管同步强化的要求，创新审批和监管方式，建立纵横联动协同监管机制，提升监管能力和水平。要简化手续、优化程序、在线运行、限时办结，规范审批核准备案行为，公开审批规则和办理程序，把审批变成服务，加快建设“纵向到底、横向到边、互联互通”的全国固定资产投资项目在线综合管理平台，推进审批方式的电子化、阳光化。严格中央预算内投资监管，加强市场价格监管和反垄断执法，加快推进社会信用体系建设。切实将取消和下放行政审批事项落实到位，充分发挥政务服务大厅功能，规范行政审批行为，优化指导服务。建立项目全过程监管机制，实现部门信息共享和业务协同，建立基于大数据的事中事后监管体系，提高事中事后监管水平。

　　七是创新项目管理，实现由单纯的项目管理向重大战略谋划、规划制定、政策协调转变。政府的宏观调控部门要真正从微观的项目管理中解脱出来，把主要精力集中到谋大事、议大事、抓大事上，进一步发挥综合经济部门优势，主要职能向战略性、全局性、综合性、前瞻性事务延伸，向实际操作层面延伸。聚焦重大问题的理论研究和成果转化，统筹宏观政策制定和重大政策的协调配合，指导推进和综合协调经济体制改革，积极有效推动对外务实合作，更加注重经济社会协调发展，强化战略和规划的指导约束作用。充分发挥规划对国民经济与社会发展的指导性作用，做好、做精、做实中长期发展规划，推动制定专业领域、行业和地区发展规划。统筹协调各规划间关系，做到全国一盘棋，突出地方特色，不面面俱到，不重复建设，有所为有所不为。抓好规划落实工作，不强调单个规划，而是从国家层面推动一系列规划有序进行，梳理细化配套规划和措施。

　　八是创新政策工具，实现由短期刺激向利用市场信号进行调控转变。尽管本届政府反复强调，“我们不搞‘大水漫灌’式的强刺激，而是持续推动结构性改革”。但是，短期内需求端的过度收缩，仍然需要用逆周期手段和工具加以应对。在需求政策上，既不能搞强刺激，也要防止出现顺周期紧缩。在潜在经济增长率难以确定的情况下，未来可适当淡化对经济增长目标的关注，更加重视利用就业、物价、利率、汇率、产业景气等方面的信息，综合判断经济运行是否处于合理区间、是否接近潜在经济增长率水平，“统筹运用财政、货币政策和产业、投资、价格等政策工具，采取结构性改革尤其是供给侧结构性改革举措，为经济发展营造良好环境”，防止在宏观调控上发生方向性错误。宏观调控需要始终坚持“中线思维，区间管理”，对经济增长、失业率和通货膨胀等分别设置过热和过冷的区间预警指标，并在每一个年度进行适当微调。只要经济在目标区间内运行，没有触及“上限”和“下限”，就应保持政策稳定，保持战略定力，不应为经济一时波动而采取短期的强刺激政策，提高对增速放缓的容忍度。这样会给市场主体更加明确的预期，会使经济运行的合理区间更富弹性，使调控更加主动灵活，上下都有回旋余地。

　　九是创新调控视野，实现由传统的侧重国内经济调控向统筹运用国际国内两个市场、两种资源、两类规则，在全球范围内优化资源配置转变。中国作为世界第二大经济体，第二大贸易国，第一外汇储备大国，第一大利用外资发展中国家，年度投资流量全球第三大对外投资国，仍然是全球经济发展的重要引擎之一，中国对世界的影响力与日俱增，中国与全球经济的互联互动、相互依赖、交融合作不断加深，其深度、广度前所未有，其复杂性、多样性前所未有。一系列重大国家战略对全球的影响日益加深，对外贸易规模不断扩大，利用外资、对外投资的流量和存量不断增加，物价与汇率的形成机制与影响因素愈加复杂、与国际市场的互动更加密切，宏观经济政策的外溢性和被动性前所未有，中国经济真正具有在世界上举足轻重的地位。这一切要求我们在观察和谋划国内改革发展，参与国际政治、经济等各项事务时，不能再孤立地看待自身和世界，不能再忽视巨大的政策外溢效应和政策沟通协调的必要性，必须统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、两种资源、两类规则，密切跟踪国际经济金融形势和主要经济体宏观经济政策变化，认真评估分析对我影响，主动加强政策协调和沟通，更加积极主动地参与全球治理事务，参与双边、多边国际经济合作，提升国际话语权和全球治理能力，促进国际经济秩序更加公正合理，营造于我有利的制度环境，拓展发展空间，维护开放利益。（作者系中国国际经济交流中心信息部副部长）