本报记者 王晓慧 北京报道
一边是财政资金吃紧，一边是政府引导基金“沉睡”。
据《华夏时报》记者了解，2015年以来，国务院出台了一系列进一步盘活财政资金的通知，财政部根据国务院通知的要求，先后出台了3个通知和办法，但效果甚微。统计数据表明，2015年1月-10月期间，创业投资基金一共只花出去15.6亿元，而上一年的结存额已高达397.56亿元，不及其结存额的4%。也就是说，大部分政府创业投资基金均躺在账面上睡大觉。
“近几年，国务院一再推动大众创业、万众创新的相关工作，并且为此成立了政府引导基金；但是，政府的这些引导基金真的起到了引导的作用吗？”1月10日，全国人大常委会副委员长陈昌智在第七届中国经济前瞻论坛上称，我国拥有大量的政府引导基金，可政府还没有学会在市场经济中游泳，从而导致政府引导基金大量结存，难以起到引导企业创新、创业的作用。
引导基金“大爆发”
政府引导基金是由政府出资，联合其他商业机构或人士出资设立，交由专业投资管理机构进行管理，是扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，可以股权、债权或者其他金融工具，投向子基金、企业或者项目。
“过去，政府支持企业发展主要是通过财政补贴一次性投入到项目、企业；但是，这种形式在分配过程中存在寻租空间，扶持效果也不太理想。政府引导基金设立的初衷就是改变财政支出的方式，在政府出资的前提下吸引有关金融、投资机构和社会资本进入，然后按照基金的规则市场化运作，以股权或债权等方式支持企业发展，资金可以滚动使用。”1月13日，国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇接受《华夏时报》记者采访时表示，近年来，中国政府引导基金已经进入快速发展时期。
事实上，早在2002年，我国就已经有了第一家政府引导基金——中关村创业投资引导资金，总规模5亿元。此后的几年，政府引导基金开始了较慢的发展，直到2008年，国家出台了鼓励各地成立创投引导基金的红头文件，发布了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，此后，政府引导基金开始进入快速发展期。据了解，在政府引导基金的设立上，各地方政府根据投资方向和重点纷纷设立了各种天使基金、股权基金、产业基金等。
在经历了2002-2007年的探索起步、2008年的快速发展、2009年至今的规范化运作三个阶段后，我国政府引导基金的政府引导作用日益增强、运作模式日趋完善，其发展已步入繁荣期。尤其是2015年，中央层面不断抛出一个个真金白银的大礼包。
2015年1月14日召开的国务院常务会议决定，设立总规模400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，重点支持处于起步阶段的创新型企业。当年9月1日召开的国务院常务会议决定，建立总规模为600亿元的国家中小企业发展基金；其中，中央财政通过整合资金出资150亿元，创新机制发挥杠杆作用和乘数效应，吸引民营和国企、金融机构、地方政府等共同参与，撬动更大规模的社会资本投入。很明显，政府越来越重视市场化运作在推动创业创新中发挥的重要作用，其中，节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进装备制造等领域成为政府引导资金重点关注的领域。
“按照市场偏好，社会资本一般比较青睐那些投资期短、见效快的领域，而生物医药、节能环保、新能源等这些对国家产业调整与发展有巨大促进作用的项目，却因为成长期长、见效慢得不到社会资本的关注，设立政府引导基金，有助于打破困扰社会资本的投资方向困局。”1月10日，一家投资公司相关负责人接受《华夏时报》记者采访时表示，引导基金能有效放大政府资金的财政杠杆，吸引更多社会资本进入我国有待进行产业升级的领域。
根据深创投的经验，设立政府引导基金，政府出资部分投资能力可放大多倍，据测算，政府引导基金的投资能力理论上可放大10倍。
躺在账上睡大觉
恰恰是源于这种有效放大政府资金的财政杠杆的功能，从中央到地方都竞相设立各种政府引导基金，基金形式五花八门，大有一哄而上的架势。
据不完全统计，中央财政目前已设立9只政府引导基金，带动社会资本5000多亿元，各级财政注资设立的683只政府引导基金也已覆盖了全国34个省市，覆盖了天使投资、创业投资、产业投资各个阶段。但是，从地方实践来看，因为制度设计不健全，存在不少问题。
上述投资公司负责人给记者举例称，近年来，山东省各级政府积极探索以政府引导基金方式支持产业发展，2015年山东省各级政府参股或出资的各类投资基金总规模预计达到1320亿元以上，但是，基金在具体运作中，重复设立，数量过多，造成资金分散使用，无法形成“拳头”效应，同时，可供机构投资的项目不多，最终导致基金大量结存。
“政府引导基金大量结存有两个原因，一是不敢花，二是不会花。”陈昌智强调，不敢花的原因主要是害怕钱花出去以后亏损了收不回来，要承担责任，同时，相关基金还没有学会怎么在市场经济中游泳，不知道怎么去引导，不会像风险投资、私募基金那样操作，所以钱大量结存。
据了解，部分政府引导基金并没有按照市场化原则操作，政府承担了无限责任，这无疑给政府引导基金埋下不少风险隐患。具体表现在：一是对社会资本承诺保底收益，收益达不到，由政府补足；二是约定基金本身出现亏损，由政府补足，这类资金实际上是由政府对社会资本的还本付息“兜底”，明股暗债加大了财政风险，政府资金的引导作用受到严重制约。
“虽然基金结存量很大，但小微企业依然很难拿到引导基金，我们一直想做低糖、低盐和低油方面的项目，但一直申请不到相关基金。”1月10日，一家杭州食品企业的负责人接受《华夏时报》记者采访时表示，即便拿到了，也有各种问题，比如，他的一位同行申请到了当地的引导基金，但还款期只有两年，短短两年，企业很难有这样的还款能力。
审计署2015年7月发布的报告显示，截止到2014年底，14个省2009年以来筹集的创业投资基金中有397.56亿元结存未用，该数据占所有基金的84%，其中4个省一分钱都没花过；17个省82个未完工的“十二五”重金属污染综合防治项目中，有21个已停建或未开工，19个进度远滞后于计划，中央财政安排11个省的专项资金有3.38亿元(占11%)结存两年以上。
毫无疑问，如果能及时盘活这笔资金，将对拉动投资、促进就业和经济结构升级产生立竿见影的效果。
“政府引导基金大量结存跟当前的经济形势也密不可分，比如，政府引导基金在当地找不到足够多的好项目，导致一些优秀的创投企业不敢与政府引导基金合作，长此以往，引导基金资金出现沉淀、闲置现象，资金利用效率低下。”杨宜勇建议，政府引导基金结存比较多的情况下，各级政府基金注入的钱就应该放缓。
而就在近日，国务院发展研究中心主任李伟在国家中小企业发展基金工作会议上同样表示，近年来，在加快政府职能转变，促进创新创业、鼓励股权投资政策背景下，中国政府引导基金进入快速发展时期，下一步要明晰政府引导基金定位，合理控制基金规模与投向，将重点放在已设立的基金尽快形成投资、发挥效益上来，不盲目新铺摊子，不搞全覆盖。
查看更多华夏时报文章，参与华夏时报微信互动（微信搜索“华夏时报”或“chinatimes”）
手机看中经
经济日报微信
中经网微信
