“大审计”改革力推全覆盖监督

　　“实践中，由于审计监督存在的一些问题，大大制约着全国审计工作作用的整体统筹发挥。”近日，权威人士在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，日前印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，瞄准了实行审计全覆盖、探索省以下地方审计机关人财物管理改革和推进审计职业化建设三大重点。

　　这份旨在破除审计监督体制机制障碍的文件的正式印发，是落实十八届四中全会《决定》和去年《国务院关于加强审计工作的意见》精神，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用而推出的改革举措。

　　目前，在覆盖面方面，由于人力资源不足，我国每年实际审计的中央一级预算单位不到20%，抽查的二、三级预算单位不到10%。实际审计的资金量平均不到被审计单位资金总量的三分之一。

　　独立行使审计监督权难有保障是又一短板。现在，省以下地方审计机关实行地方政府和上级审计机关双重领导的体制，使得地方审计机关在揭露、查处违法违规问题和提出处理意见时，不得不听命于地方政府的领导。

　　职业保障机制不健全，骨干人才大量流失也是审计亟待解决的难题。加之职业准入和任职资格等制度未建立，地方审计机关一线人员尤其是专业骨干人员偏少，有的不具备从事审计业务工作能力。一些基层审计机关经费保障不足，有的审计期间还靠被审计单位解决交通和食宿问题。

　　审计署党组成员、法规司司长刘正均对记者表示，这次改革在审计干部管理、经费的保障、审计人员的准入、审计的技术方法、审计结果的运用等方面，都做了比较大的调整，“主要还是为了保障依法独立行使审计监督权，更好地发挥审计保障重大政策部署落实的作用，维护国家经济安全。”

　　权威人士也表示，“这些制度的实施，能更好地满足当前审计监督的迫切需要，对于推动审计事业长远发展，健全完善中国特色社会主义审计制度也具有重要意义。到2020年，将基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。”

　　让审计阳光照进每个角落

　　此次改革意见明确提出，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。此次发布的文件中的诸多措施都围绕这一目标来确定和设计。实行审计全覆盖也是十八届四中全会对审计监督提出的新要求。

　　新形势下，审计工作面临着越来越艰巨的任务。中国审计学会副会长、中国政府审计研究中心主任蔡春对《瞭望》新闻周刊表示，相较于使用财政资金的300多万个单位，审计力量严重不足。不仅如此，目前全国9万多名审计人员中，占比80%的7万多名人员分布在2800多个县市，监督力量分散。

　　具体到审计覆盖面上，目前每年实际审计的中央一级预算单位不到20%，抽查的二、三级预算单位不到10%。2008年以来仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计，对中央部委所属的94家企业基本上从未进行过审计，对国有企业境外（不含香港、澳门）机构和投资从未审计过，境外国有资产尚处于监督真空之中。距离全覆盖还有较大差距。“这些状况严重影响了国家审计服务国家治理的水平。”蔡春说。

　　从审计实践看，审计署审计科研所副所长刘力云对本刊表示，在审计机关开展的财政各类专项资金审计中，由于专项资金的管理使用涉及层级多、线长面广，由各级审计机关分段监督，容易出现疏漏，难以实现对一项专项资金进行全面彻底的审计。

　　基于上述现状，《框架意见》明确提出要实行审计全覆盖，《关于实行审计全覆盖的实施意见》又提出了实行审计全覆盖的具体措施与路径，初步构建了实行审计全覆盖的相关制度安排与相应的制度及策略保障。

　　一是加强审计项目计划统筹，在摸清审计对象底数的基础上，建立分行业、分领域审计对象数据库，分类确定审计重点和审计频次，编制中长期审计项目规划和年度计划时，既突出年度审计重点，又保证在一定周期内实现全覆盖。

　　二是整合各层级审计资源，开展涉及全局或行业性的重点资金和重大项目全面审计，集中力量、重点突破，对热点难点问题进行专项审计，揭示普遍性、典型性问题，达到以点促面的效果。

　　三是建立审计成果和信息共享机制，加强各级审计机关、不同审计项目之间的沟通交流，实现审计成果和信息及时共享。

　　适应这一任务的需要，强化上级审计机关对下级审计机关的领导成为重要举措。改革意见明确提出，上级审计机关要加强审计项目计划的统筹和管理，合理配置审计资源，省级审计机关年度审计项目计划要报审计署备案。上级审计机关要根据本地区经济社会发展实际需要，统筹组织本地区审计机关力量，开展好涉及全局的重大项目审计。

　　此外，则要求创新审计技术方法，构建大数据审计工作模式，提高审计能力、质量和效率，扩大审计监督的广度和深度。

　　保障独立行使审计监督权

　　探索省以下地方审计机关人财物管理改革是本次改革的又一重点。这也是十八届四中全会对审计工作作出的明确部署。《框架意见》和配套文件要求，选择部分省（市）开展省以下地方审计机关人财物管理改革试点，加强省级党委、政府对本地区审计工作的领导。

　　在研究人士看来，此举的核心要义在于，保障依法独立行使审计监督权。

　　北京国家会计学院院长秦荣生对《瞭望》新闻周刊指出，目前，我国省以下地方审计机关实行的是地方政府和上级审计机关双重领导的体制，这种体制存在明显的不足和自身难以克服的缺陷，难以保障省以下地方审计机关的独立性。

　　在秦荣生看来，地方审计机关领导干部管理、人员编制、职务升迁等，都主要受制于地方政府；地方审计机关的经费来源、人员工资福利、奖惩，都主要由地方政府决定。在这种双重领导审计体制下，地方审计机关在揭露、查处违法违规问题和提出处理意见时，不得不听命于地方政府的领导，独立行使审计监督权就成为一句空话。

　　一位地方审计人员也对本刊表达了对这一改革的期待。“体制的不顺畅，造成地方审计之‘痛’。‘独立、不受干扰’的审计理想一直是审计人的追求。”他表示，为审计清障搭台，尤其需要让审计走出体制依附。

　　“省以下地方审计机关人财物管理改革，提供了依法独立行使审计监督权的制度保障，体现在审计机关干部队伍管理、经费保障、审计项目计划安排等方面，均由省级管理，有利于审计机关聚焦主业，减少干扰审计情况的发生，进一步加大审计工作力度。”权威人士说。

　　独立性保障还体现在相关的机制安排上。改革意见明确要求，围绕增强审计监督的整体合力和独立性，强化全国审计工作统筹。加强审计机关干部管理，任免省级审计机关正职，须事先征得审计署党组同意；任免省级审计机关副职，须事先征求审计署党组的意见。

　　同时还要建立健全履行法定审计职责保障机制。确保审计工作不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，做到凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都接受审计、配合审计。对拒不接受审计监督，阻挠、干扰和不配合审计工作，或威胁恐吓、打击报复审计人员的，要依纪依法查处。

　　打造一支能打胜仗的审计铁军

　　推进审计职业化建设也被摆在审计制度改革的重要位置。改革方向是，结合审计职业的性质特点，建立适应审计工作需要的审计人员分类管理制度，设置审计专业技术类职位和综合管理类职位，建立审计专业技术类公务员职务序列，完善审计人员选任机制、问责机制和职业保障机制。

　　权威人士为《瞭望》新闻周刊解读指出，这是强化审计干部队伍建设，提升审计能力和水平的重要举措。

　　在他看来，审计人员的专业胜任能力是有效履行审计法定职责的基础。当前，国家对审计工作的新要求、审计形势任务的深刻变化，都对审计人员的专业胜任能力提出了新的更高要求。审计职业化建设重点就是要加强审计专业化建设。

　　但从实际情况看，目前，审计机关公务员中审计人员、综合管理人员均按照综合管理类公务员进行管理，没有按照审计工作运行规律和审计监督的需要进行资格条件管理和职责划分，导致职责不明、权责不清、可以有效履行审计监督职责的审计力量不足，不能适应国家对审计工作的要求以及现代审计专业性、综合性、复杂性的特点。

　　中国人事科学研究院研究员吴江认为，审计发展到现在，已经具有了特殊的职业属性，因此也才会提出职业化的安排。独立行使审计监督权力的核心，不仅包括是否赋予独立的审计监督权，而且也包括独立审计的能力。

　　一位熟悉审计工作的人士告诉本刊记者，当前，在基层审计机关，一些经验丰富的老审计人员由于职务晋升无望，存在消极怠工，得过且过，当起“甩手掌柜”的现象；也有些审计人员业务能力十分突出，工作成绩显著，但不善于人际沟通，领导能力欠缺，同时受限于非领导职数限制，往往出现心灰意冷、意志消沉的情形，等等。

　　“审计人员本来是走技术路线，越有技术、越有经验，越是希望他在专业上发挥作用，可是他没有晋升途径了，他只有去当科长、当处长，只有当行政领导才有前途，这不符合其成长规律。”吴江表示，公务员里设置专业技术类正是有这样的考虑。建立审计专业技术类公务员职务序列有助于打破“天花板”现象，丰富审计人员的职业发展路径选择。（记者王仁贵）