目前，我国的期货法立法工作正在全国人大财经委的主导下，在中国证监会等相关部门的大力支持下扎实向前推进。在不久前召开的“5.28上衍法治论坛”上，证监会副主席姜洋提出可考虑在期货立法中鼓励和推动农产品期货市场发展的重要建议。对此专题，笔者结合美国《商品交易法》相关条款对立法及落实中的经验和不足进行了较为深入的研究。

　　美国鼓励农产品生产商利用期货市场的特殊规定

　　为进一步支持和服务农业发展，美国在根据2000年《商品期货现代化法案》对《商品交易法》进行的修订中，新增了第4P条(在最新修订的《商品交易法》中为第4Q条)，要求CFTC考虑如何促进农业生产者更多地参与期货和期权市场。

　　依据第4P条的规定，美国商品期货交易委员会(CFTC)应考虑从以下方面进行规定：一是规定合约市场制定保障远期交割农产品有序交割(包括临时储存成本)的相应程序;二是使本国农产品生产商更容易参与合约市场，包括通过解决成本和保证金要求问题使生产商能够更好地对冲生产中的价格风险;三是对远期交割农产品标的最低数量要求作出灵活规定，以更好地帮助本国农产品生产商对冲价格风险;四是鼓励合约市场提供信息并以其他方式来推动本国农产品生产商参与合约市场。

　　美国国会之所以在法律中有以上规定，是因为其认为影响农产品生产商参与期货市场交易有以下三方面因素：

　　一是交割障碍。根据调查，有农产品生产商认为，无法在期货市场交割自己生产的商品，或者没有能力参与交割，就不能有效进行套期保值。因此，交割地数量、交易所指定交割设施进入限制以及交割相关潜在成本成为农产品生产商不愿直接参与期货市场套期保值的主要原因。

　　二是资金障碍。资金障碍的主要问题是期货交易中保证金成本过高，期货交易不仅要缴纳初始保证金，还要在交易过程中准备随时追加保证金，生产商可能欠缺随时应对追加资金的能力。

　　三是认知障碍。农产品生产商缺乏对期货和期权市场的了解，生产商教育程度相对较低，同时生产商也缺乏接受教育和培训资源的途径，因此阻碍了他们通过套期保值交易进行风险管理。

　　CFTC对《商品交易法》中相关规定的落实情况

　　作为美国商品期货市场的监管者，CFTC对落实《商品交易法》中的相关规定负有主体责任。CFTC在提交给美国国会农业委员会的报告中，提出了如下观点：

　　一是关于交割程序制定问题。CFTC认为，对于实物交割的期货产品而言，设置实物交割环节的目的在于保证期货市场和现货市场价格趋同，而能否正常交割并非成功运用期货市场套期保值功能的要素。远期交割产品的有序交割，依赖于期货合约的良好设计，有清晰和明确规定的交割地点、交割设施和其他交割规格说明，确保充分的交割供给，最大程度降低操纵期货市场的可能性，从而加强套期保值和价格发现功能实现。期货交易场所设计期货合约，通过限制交割地点数量等方式降低交割的可选择性，确保期货价格不因交割地点变化而显著差异，从而获得价格一致性，降低基差风险。

　　有关仓储成本，CFTC《1号指引》规定了交易所有义务在设定仓储和装卸费率时反映现货市场费率情况，同时法案未授权CFTC要求交易所在仓储和装卸费率方面提供补贴，或要求交割设施为期货相关业务提供补贴。也就是说，CFTC无权直接规定或要求交易所降低仓储等费用。

　　二是关于促进农业生产者参与合约市场的程序规定。市场参与者在期货市场开仓需要事先存入保证金，如果期货经纪机构收取过高的保证金或手续费将限制农业生产者的参与。但是， CFTC在保证金收取问题上未获得足够授权，最低保证金水平由交易所决定，经纪商手续费水平也并非由CFTC或交易所决定。同时，美国的交易所也在积极尝试新手段来促进和鼓励生产者参与市场，包括缩小合约规模，电子化交易以及现金交割。在合约设计上，交易所也在尝试上市小合约进行交易，但也有交易情况不佳的情况。

　　CFTC提出，有关调查报告显示，生产商直接参与期货市场进行风险管理的比例并不高，但通常根据期货市场形成价格，作为远期交割合约的定价，或者通过合作社直接在期货或期权市场的风险管理间接受益。

　　目前4P条中CFTC实际落实的部分，主要是关于鼓励合约市场提供信息的规定。在促进信息提供方面，CFTC的工作包括以下方面：

　　一是在教育活动和一般信息项目上，CFTC投入了大量资源。这些项目包括对有关期货信息的会议、研讨会和听证会提供赞助。同时，CFTC还通过出版物和培训向国内监管者及国际组织提供帮助;

　　二是CFTC在1984年就成立农业咨询委员会 (AAC)，为CFTC与农业团体提供了一个很好的交流平台;

　　三是建立并维护官方网站，不断为期货市场使用者和潜在的期货市场使用者提供具有教育价值的信息;

　　四是提供信息、咨询和法律支持。CFTC通过公共事务办公室向生产者和出版社以及公众提供信息小册子、背景报告以及特定信息，其员工针对各种各样的咨询和疑问提供广泛的法律和技术信息。虽然CFTC不直接向农业生产者提供有关利用期货和期权来套期保值的培训，但其员工都参与了多种教育活动，这些活动中有许多农业生产商参与。

　　应明确鼓励和推动农产品期市发展的授权性规定

　　我国是农业生产大国，自2004年至2014年，已连续十一年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在我国社会主义现代化建设中“重中之重”的地位。2014年中央一号文件中又首次提出了“目标价格”试点的具体方案，要求健全大宗农产品期货交易品种体系，完善粮食等重要农产品价格形成机制。农业作为国民经济中的弱势产业，受气候等不可控因素影响较大，农产品价格波动频繁，相关产业对风险管理的需求更为迫切，期货市场完全可以在其中发挥更大作用。

　　美国《商品交易法》对CFTC有广泛的授权，授权CFTC通过发布命令、制定规则或者规章，细化法律上的原则性规定，更好地适应市场发展和监管需要，这些授权性规定大概有20多处。我们可以借鉴这一做法，在我国的期货法中明确有关授权性规定，要求监督管理机构制定相关规则，积极推动农产品期货及其他衍生品市场发展，便利农产品生产者有效利用期货价格，从事套期保值等风险管理活动。

　　一是在法律层面专门强调国家鼓励和推动农产品期货市场发展，可以更好地体现中国是农业大国、粮食安全是中国重大安全的思想，也是政府支持和引导农业发展制度构架的重要体现。长期以来，美国政府积极推动发展农产品期货市场，特别是在《商品交易法》中明确鼓励和推动农产品套期保值交易，为支持鼓励农产品期货市场发展奠定了法律基础，取得了良好效果。

　　在我国期货法中明确要求监督管理机构积极推动农产品生产者利用期货市场进行风险管理活动，一方面有助于有效发挥法律的宣示作用，为提升期货市场服务农业实体经济奠定基础;另一方面也有助于引导监管机构及交易所在市场监管、风险监控、合约与交易机制创新、市场培训教育等方面，从农产品特殊性和农产品生产者需求出发，便利农产品生产者参与期货市场交易，发挥农产品期货市场引导生产、规避风险的作用，更好地服务“三农”。

　　二是尽管《商品交易法》规定了鼓励和推动农产品生产商从事套期保值的条款，并赋予CFTC一定义务落实相关规则，但在CFTC具体执行时，有的法律内容未能直接落实在规则和实践中。对于《商品交易法》涉及的交割程序、资金成本问题，CFTC都向国会明确了无法落实的理由。因此，借鉴美国期货立法经验，不宜在期货法中明确要求期货监督管理机构或交易所等市场组织者承担过于细致的义务，而可以进行授权性的规定，具体在下位法中落实，如此更为灵活，也更易收到实效。