郑秉文：统账结合的社保制度应该改了

　　郑秉文，中国社会科学院拉丁美洲研究所党委书记、所长；中国社科院世界社会保障中心主任；中国社科院研究生院教授，博士生导师。

　　1995年至2000年在中国社会科学院研究生院先后任培训中心主任、题库考试中心主任、院长助理、副院长，2000年至2004年任中国社会科学院欧洲研究所党委副书记、副所长。

　　主要研究领域包括：西方经济学，市场失灵(M arket Failures)，福利国家，社会保障制度比较，社保基金投资和企业年金等。

　　中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第234期日前召开。论坛特邀专家、中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文发表了题为“中国社会保障制度改革的瓶颈与出路”的主题演讲。郑秉文说，当前全世界的社会保障制度都在改革，10年来中国的社保制度建设虽然取得了惊人的成绩，但是也存在着不重视长期制度建设、资产增值保值等诸多问题，中国现行的统账结合的社保制度迫切需要改革，过渡性的制度设计是名义账户制(NDC)。

　　全世界的社会保障制度都在改革

　　当走到了河中央，往后走不太可能，往前走石头又摸不着，那就只能思索，这就是当前中国社会保障制度改革的现状。

　　“全世界的社会保障制度都在改革，没有不改革的社会保障制度。为什么？”郑秉文以此作为开头。

　　他说，不久前撒切尔夫人去世了，撒切尔夫人领导英国，里根领导美国，他们分别是在1979年、1981年上台的，这两个保守主义政治家掀起了资本主义的改革。这个改革波及到很多领域，在社会保障领域，他们进行了广泛的严厉的瘦身，因为社会保障制度在上个世纪80年代初的时候越来越不适应资本主义的发展了。一方面，1973年第一次世界金融危机以来，资本主义财政陷入了空前的危机。另一方面，资本主义国家上个世纪80年代、90年代的时候，意识到战后的1946年到1950年左右有一个婴儿潮，这个婴儿潮将要在2010年的时候进入到退休年龄，也就是说赡养率要变了，现收现付的制度面对老龄化是不可持续的。

　　为了应对这一问题，资本主义国家进行了制度创新。在上个世纪80年代之前，全球的社会保障制度只有一个现收现付模式，当时社保制度已经诞生100年了，在100年的当口上又出现了一个新的模式，一个崭新的制度创新———积累制。现收现付是说，工作的一代缴费养活退休的一代；积累制则是自己养活自己，通过个人账户这个载体。积累制诞生于1981年的智利，随后风行于拉美国家，拉美国家纷纷改革，一多半都采取这种模式，随后这种模式风靡全球。

　　1981年智利改革起源于皮诺切特。他用独裁强硬的手段建立起一整套现代的自由市场制度。这个成功包含着一个社会保障制度的创新，它的意义是非凡的，影响是深远的，从此以后在养老金经济学里面出现了一整套崭新的概念，与传统的现收现付的研究形成了一种对立。

　　目前介于这两个端点之间的混合型模式还有三种，一种是名义账户制(N D C)，一种是德国模式的积分制，再就是中国的统账结合制。

　　实施N D C的有7个国家，有好的有坏的，最好的是瑞典；德国基本上是唯一实施积分制的国家，还有一些国家实行的是小范围的积分制；统账结合制只有中国一家。这个制度创新，当时的初衷是良好的，愿望是充满了远景的，但是目前来看困难也是非常巨大的，在中国还没有什么比较明晰的一个改革路径，甚至没有时间表。一个典型的表现是，2000年国务院第42号文就要求在辽宁试点完善城镇社会保障体系，到2013年试点的范围扩大到了13个省份，但是不理想，还得试，什么时候试完，资金从哪里来，需要多少资金，都没有定论。

　　中国现在处在这样一个阶段，面对一个崭新的制度，只能摸着石头一步一步往前走。但是当走到了河中央，往后走不太可能，往前走石头又摸不着，那就只能思索，这就是当前中国社会保障制度改革的现状。

　　无可置疑，过去10年中国在社会保障方面取得了惊人的成绩。最根本的数据有两个：

　　一个是覆盖率，非洲是30%，发达国家几乎都是100%。过去10年中国覆盖率的扩大是毋庸置疑的，这依靠的是中国举国动员性体制这么一个体制优势。10年以前，中国有基本养老保险的人口在8200万左右，最新的数据是2011年底的，2012年的数据不全，覆盖了2.8亿人；农村新农保在2002年的时候是5500万人，到2011年底是3.2亿人；城镇医疗2002年不到一个亿，现在是4 .7亿人；失业保险当年400多万人，现在是1.4亿人；工伤保险当年4000多万人，现在是1亿人。

　　第二个是基金的可持续性。这个方法不是那么太科学，未必说积累的越多越好，但是毕竟是一个指标。10年之前基本养老基金才1500亿元，10年之后有2万亿元；10年之前社保基金合计才2000多亿元，占G D P的比重是2.2%，10年之后合计3万亿元，占G D P的比重超过了6%。

　　我国社保制度存在六个方面的问题

　　社会保障制度的改革现在已经到了紧迫的关头，需要唤醒以前的改革意识、忧患意识，使国家、国民能够居安思危。

　　然而，中国在社会保障方面存在问题也是毋庸置疑的，主要出现在六个方面。有些是制度上的缺陷，有的是操作上的缺陷，有的是流程上的缺陷。

　　第一个方面，重当期支付，轻长期制度建设。

　　15年前，忧患意识、进取意识、奋斗意识充斥在各个方面，充斥在文件里面。现在完全是两回事。所以改革现在已经到了紧迫的关头，需要唤醒以前的改革意识、忧患意识，使国家、国民能够居安思危。

　　举一些例子，替代率是养老金水平占退休前一年工资收入的百分比，当初设计的是58.5%，可是在制度运行中从来没有实行过58.5%，最开始是将近90%，滑到现在是45%左右。

　　虽然中国的社会保障制度是统账结合式的，但是由于此前账户上基本是空的，目前基本上可以把这个制度看成是现收现付式的。

　　现收现付制度涉及的参数主要有三个，一个是缴费率，一个是赡养率，一个是 替 代 率 。 个 人 缴 费8%， 单 位 缴 费20%，合计28%。制度设计里面是三个人养一个，三个人拿出工资的28%给一个人花，那么退休的人获得的比例大约是在80%-90%之间。但是在实际执行中，基本上低于一半。这说明很多环节的参数都存在问题，制度滴漏情况非常严峻，导致数额碰不上。

　　一个原因是法定名义费率很高，实际执行的费率低。一些发达地区如珠三角的几个城市为了吸引外资、提高企业的竞争力，公开发文只收大约一半的钱，但是它们的财务可持续性仍是最好的，因为全国20%的流动人口都集中在那里，这些年轻的农民工只在当地缴费做贡献，退休都回家了。第二个原因是费基很低，许多人实际上每月挣6000元，缴费的时候缩到3000-4000元，一下子费率变相降低一半左右。第三个原因，中国社会平均工资增长率非常高，超过了10%，但是社保的缴费基数是按照上一年平均收入的基数来算的，这就又少了一块。第四，正规部门缴费雇主是20%，雇员是8%，加起来是28%，可是非正规部门灵活就业人员他的缴费就是个人缴20%。现在正规部门已经基本上实现了社保覆盖，所有新加进来的都来自非正规部门，多进来一个就多稀释一分人均基数。

　　中国社保几乎所有的数据都碰不上，根本原因就是制度设计粗犷。这个问题比较大，恐怕在较长时期内都难以解决。参数碰不上，是制度长期建设的一个大忌。

　　其实上面四个方面都不是不能解决。最简单的，不用上一年度的社会平均工资，改用当年的，就可以减少一部分遗漏。费基小的问题也可以通过加强管理，执法部门严格处罚等方法避免。企业工资总额和从企业收到的社保费的差距是可以计算出来的，加大处罚力度就可能让这些参数严格起来。

　　第二个方面，重融资补贴，轻投资增值保值。

　　郑秉文说，这也是一个重要的问题。但是在一般人的在观念上恐怕不太一样，他们认为社会保险制度应该而且必须由国家财政补贴，欧洲几乎所有的国家都是这样。然而事实是，美国从1935年建立社会保障法到现在70多年来没有用财政补贴过1美元，而且现在美国的社会保障基金有27000亿美元的余额。为什么不向这种制度学习，而向法国希腊这种国家学习。

　　郑秉文说，重补贴的思路是不对的，社会保险本质上跟商业保险是一样的，所以它的原则、原理、运行也都应该跟保险制度一样。一个国家有缴费性制度和非缴费性制度，缴费性制度是社会保险，非缴费性制度是社会福利。如果社会福利和社会保险制度边界不清，社会保险制度里面有大量的财富支付，社会福利制度里面财富转移支付不足，那么制度就面临混乱的危险，这样就可能导致希腊现象的重演。不要过多强调让社会保险制度执行社会正义、社会公平的功能，它的第一职能是要能够可持续，否则变成无底洞，变成财政的包袱，就什么功能都没有了。

　　美国的低保制度覆盖2700万人，它的社会保险制度则要面对本国所有的工薪阶层，是一种有限的、有偿的、收入和缴费挂钩的保障，这两个制度执行的功能并不一样。所以就中国来讲，现在应该调整社会保险制度与国家财政关系的思路，放弃部门利益，坚持制度建设的长期利益。另外一方面，中国的社保基金呼吁到了财政补贴，有了很大的余额，投资体制改革却没有重视，导致现在每天一挣眼睛就亏很多钱。一季度结束的时候，中国的社会保险基金有3万多亿元，收益率不到2%，2月份的居民消费物价指数(C PI)却超过了3%，这意味着每天社保基金都面临着巨大的损失。所以重补贴轻投资这样的行为现在已经到了应该更正的时候了。

　　第三个方面，重国家干预，轻发挥市场作用。

　　国家干预和市场机制，或者说政府和市场这一对矛盾同样体现在社保制度建设中。22年之前规定，中国建立的是多层次的社会保障制度，第一支柱是国家办的基本保险制度，第二支柱是企业办的，第三支柱是商业性的保险公司办的。美国也是这样，这被叫做板凳的三条腿。然而实际操作中是，一直到今天，中国重视的都只是第一支柱，国家办的那一块，轻视了市场的那一块。所有的压力都是在第一支柱上，基本养老保险的替代率在中国如果是50%，企业年金替代率几乎没有。

　　从比重来看，全球平均第二支柱资产占G D P的比重将近40%，第一支柱不到10%；O E C D国家更高，第二支柱的资产占G D P比重是80%，第一支柱占15%。中国是一条腿长一条腿短，长的这条腿是3.2倍，短的那条腿可以忽略不计。

　　建立第二支柱是一个双赢，一方面它会减轻国家负担，另外一方面会提高民众的收入预期，有利于扩大消费，促进增长方式的转型。比如大病保险，一个家庭成员得了大病，尽管第一支柱给报销很多，但是有很多药很多病的报销比例都不是很理想。只要得了大病，几年以后这个家就可能瘫痪了。这就需要第二支柱———企业补充医疗保险大踏步的发展和前进。有关部门应该重视企业年金和企业补充医疗保险制度的政策问题，这个问题既是福利问题、扶植问题，也是经济转型的重大问题。

　　第四个方面，重私人部门，轻机关事业单位。

　　重私人部门指的是，中国所有的福利制度目前都是围绕企业来做的，社保制度建设发起也是从国企制度改革开始的。

　　公共部门的改革是很落后的。我们现在面临着三个台阶，第一个台阶公务员，小口径是600多万人，大口径是将近1000多万人，没有进入到当前的序列里来。它的待遇水平平均要比私人部门高一倍左右。第二个台阶是没有参加事业单位改革的事业单位。在全国将近3000万事业单位的人员里边，这一部分人员占1/3。第三个台阶大约有2000万人，他们在上个世纪90年代中期参加了社保制度改革，缴费参加了改革，可是改革以后突然发现养老金的水平降低了很多，如果一旦让他们拿养老金的水平就会形成事业单位的分裂，形成社会的分裂，于是就没有让这些事业单位人员去拿企业的养老金。于是，尽管他们已经把钱交了，但只是形成了一个半路状态，拿到的养老金和没有改的时候还是一样的。

　　这么多年来这三个台阶一直存在，试点也没有真正启动。把社保制度分成三六九等只会导致制度碎片化状况更为严峻。

　　第五个方面，重非缴费型制度，轻缴费型制度。

　　缴费型是五险，非缴费型制度很多，目前来看支出最大的是低保。

　　第六个方面，重制度不断累加，轻制度难点攻关。

　　经历了多年的论证，社会保险法最后终于通过了。但是在制定社会保险法过程中有几件事没有跃过去，其中一件是征缴体制。因为争执不下，1999年出台了一个社会保险费征缴条例，规定征缴的主体可以由省级人民政府去选择，或是地税部门，或是社保经办部门，于是留下了祸根。全世界除了中国没有一个国家由两个单位来征缴社会保险费。还有一个难点是空账，截至到2011年底，记账额是2.5万亿元，其中空账2 .2万亿元，做实的账户只有2703亿元。

　　要突破社保制度改革的三大瓶颈

　　统账结合的制度应该改了，过渡性的制度设计是N D C，N D C制度是目前能看得到的最好的过渡期办法。

　　存在问题就需要改革，在郑秉文看来，当前中国社保制度改革的瓶颈有三个方面，一个是制度的公平性，一个是制度的便携性，一个是制度的可持续性。

　　制度的公平性体现在两个领域，一个是横向的领域，一个是纵向的领域。横向领域是不同人的制度设计是不一样的，大制度有城乡两个，小制度还有几个，比如刚说的公务员、事业单位的区别等。沿海地区还有好多小制度，尤其在长三角地区。纵向的领域是，保险制度的功能是烫平人的收入，那么应该是越老收入越多，还是越年轻收入越多，中国没有这个理念。

　　为了适应人口的流动性，社保制度应该有很好的便携性。在美国，不管在哪个州工作，收费的都是联邦政府，地方政府是替联邦政府收。在中国 不 是 ， 在 北 京 打 工 交 钱 到 北 京 政府，到上海，上海政府不承认，于是出来很多官司。

　　第三是可持续性，中国地区之间失衡情况非常严峻。31个省加上新疆建设兵团是32个统筹单位，有一半当期的收入不能抵上当期的养老金支付，于是得转移支付，财政给补贴。另外一半省当期的收入大于支出，像广东就每年多出3000亿到4000亿元，但是由于不能把北京的钱拿到宁夏去用，多了也白多，结果社保的可持续性产生了问题。

　　出路可以从两个层次来说。现在最急迫的问题在于统筹层次太低，提高统筹难度有两个：一个是人为的，政府不愿意提高，提高到哪一层哪一层责任大；还有一个是道德风险导致逆向选择，逆向选择导致制度失效。

　　相对不那么急迫的还有一个问题，就是要重新认识统账结合制度。要评估统账结合的制度是不是走到头了，要是的话就要重新回到案头设计上来，出台改革方案。郑秉文说，我认为统账结合的制 度 应 该 改 了 ，过 渡 性 的 制 度 设 计 是N D C，也就是目前瑞典等7个国家实行的制度。

　　在郑秉文看来，N D C制度是目前能看得到的最好的过渡期办法，过渡期多长要视情况而定。这个制度的第一的好处是可以避免天文数字的转型成本；第二个，可以避开落后的投资体制；第三个，可以实现当初的目标设计，就是加强多缴多得的激励，就跟在银行存钱一样，多存多取，少存少取；还有第四个好处，就是制度的透明性非常好。

　　问与答

　　问：我们现在养老保险账户里的钱，它的责任主体是谁，谁该为它的保值增值或者贬值负责？

　　郑秉文：最终负责任的是立法，也就是这个制度的举办人，肯定责任不在账户持有人。账户的资产是持有人的，它贬值是这个制度最大的缺陷。所以对这个制度改革是非常急迫的。

　　我个人认为中国的五险制度设计都存在一些问题。第一个问题瞄准目标群体不准确，进来的未必是需要的，需要的未必能进来。举一个例子，本人上失业保险，本人工作于典型的国务院直属事业单位，中国社科院的人能失业吗，但你必须得上这个保险。真正需要失业保险的群体却有些人不能上。第二个问题，支付。由于瞄准率很差，于是支付就带来问题了，这就没法说了。第三个问题，我们每一项制度的功能和管理体制都还没有理顺，有部门利益的现象在里面。

　　问：我老家是河南农村的，在农村存在一个乡镇上把低保名额直接卖出去的问题，您怎么看？

　　郑秉文：搞研究的人都知道，这种情况在国外也有，叫福利欺诈。这种情况中国有两类，一类是福利欺诈，还有一类是公然挑战法律，就是犯法。犯法就不说了，绳之以法就完了。关于福利欺诈，有制度设计的问题，但是还有一个问题我想大家都忽视了。这么多年来，全国的福利保险制度翻番地涨，但是经办队伍还是那么多人，并且不规范，管理跟不上，有点像高铁。这个队伍的末端是社保站，里面有社会工作人员，还有临时工，大学生实习生，情况非常复杂，给的钱也非常少，于是出现了管理不善的问题，利益输送的现象。我曾经有这样一个主张，不要把全国的经办体系看成事业单位，经费完全来自于财政，还得要名额。我个人认为既然收费这么多，管理就应该进入成本。队伍建设应该根据需要的人均负荷比来有弹性地增长。这样还可以吸纳大学生就业。

　　问：英国一个女子，她有三个孩子，从政府拿到的低保收入比工作的收入还要高，社会保障制度怎么样防止这种现象。您怎么看？

　　郑秉文：这个还是福利欺诈的问题，第一是福利欺诈，第二是避免福利陷阱。两方面的手段，一方面是加强管理，我在英国坐火车，看到有海报讲福利欺诈可以举报，举报之后可以获得多少钱的奖励。国外有这方面的手段，加强管理。还有一方面的原因，就是说整个福利制度的设计，应该有一个顶层设计。每一项福利之间不要互相矛盾，每一项福利之间它的福利水平和替代率之间要相互配合，如果不配合的话就会形成一个福利陷阱，久而久之变成一种文化。

　　失业在欧洲就是一种文化，搞经济学的都知道这个词，叫隐含合同。隐含合同的本质就是，工会要求的工资定价水平不是随着经济的景气的调整而调整的，而是有一个恒定参数，好的时候不要最高的、坏的时候也不要最低的，而且不能把我辞掉。于是在公共汽车上的永远在公共汽车上，在公共汽车下面的人永远失业。隐含合同让这个群体绝望了，于是这个群体变成一个利益集团，跟政府抗争，要最好的条件，因为是你们抛弃了我，所以你必须得养活我，工作的人必须提高劳动生产率，拿出利润养活我。于是就成为一种文化，这是社会分裂的根本原因。

　　这个制度不利于改革，希腊能改革吗，我不相信。即使国家破产了和希腊人有什么关系，不管谁上台，他们依然会上街，对游行的人来讲这种行为也是理性的利益最大化的。中国目前也处在这样一个关键的时代，文化逐渐形成，也面临着我们要形成一个什么样的文化的问题。