总之，完善城镇职工基本养老保险制度必须着眼长远，在重视解决当前问题的同时，需要分析人口老龄化和人口城市化的发展趋势，做好长期规划，以实现制度的可持续发展。
落实《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的问题思考
罗元文(辽宁大学社会发展研究所教授)
任何事物、任何政策都不可能是尽善尽美的，新《决定》也同样，在实施过程中可能会出现一些问题，有一个“从理论到实践”，然后在实践中更加完善理论的过程。
●新《决定》完善了企业职工基本养老保险制度，并继续确保基本养老金按时足额发放，保障了退休人员基本生活，同时规定各地不得发生新的拖欠，对过去拖欠的基本养老金由各地逐步予以补发。据初步统计辽宁省拖欠养老金累计29亿元。过去欠帐，欠老百姓的钱，不能一味欠下去，主要是2000年以前差额缴拨时期企业形成的拖欠，而且这些欠债的企业大多数已经关停并转，无力给职工补发欠债，补发责任只能由地方政府承担，辽宁省属于下岗职工最多的省份，欠债问题十分严重，有的职工在此期间已经去世。同时在确保当期养老金发放面临沉重压力的情况下，很难在短期内解决拖欠问题。
●新《决定》将个体工商户和灵活就业人员的缴费统一调整为当地上年度在岗职工平均工资比例的20%。《辽宁统计年鉴》显示，2004年，辽宁省在职职工平均工资为11911元，月均993元。离岗职工人均生活费2199元，其中国有职工4061元、集体仅319元。新《决定》对个体工商户和灵活就业人员参加养老保险的缴纳比例为20%，每人每月缴纳199元，全年应缴保费2382元。离岗人员要将全部生活费用于缴纳养老保险，而集体企业的离岗职工全年的生活费，还不够缴纳两个月的养老保险。许多下岗再就业人员，就业状况十分不稳定，再就业工资大多在300-400元左右，既要维持基本生活，又要每月缴纳近200元的养老保险费，对于那些失业下岗、再就业人员来讲，负担较重、难以承受。
辽宁省个体工商户、灵活就业人员的实际收入低于当地上年度在岗职工平均工资比例较大。按照新《决定》，对下岗失业的"4050"人员的特殊照顾政策，灵活就业后剔口社会保险的给予一定数额的社会保险补贴。辽宁属于下岗职工多的省份，如按每人每月补贴100元计算,2004年全省集体企业离岗职工71万人，须补贴8.52亿元。按新《决定》解决个体工商户和灵活就业人员参加养老保险的补贴问题，十分困难。
提高缴费基数的新《决定》对辽宁目前灵活就业人员的工资水平较低、缴费困难的现状来说，可能出现参保人员缴费人数下降的趋势，对扩大养老保险覆盖面具有一定的冲击。
●新《决定》计发办法中存在制度漏洞，没有建立最低养老金制度(有最低工资保障制度却没有最低养老金制度，这是很大的制度缺陷)，同时存在男女职工待遇不平等问题、历史待遇差问题。
●新《决定》缺乏透明度。个人账户基金属于私有属性，个人如何参与运营的监督管理，都没有明确说法。如果个人账户基金出现贬值责任谁来承担相应的法律责任没有明确。
●新《决定》要高度重视社会保险经办能力建设，加快社会保障信息服务网络建设步伐，建立高效运转的经办管理服务体系。基本养老保险的征缴体制是社保、税务两种格局，不利于统一的管理体制形成。这种社会保障体制缺乏统一的设计和协调，社会保障的领导、管理、征收、服务和监督比较分散，形成了多头分散管理的格局。这种条块分割的管理体制难免造成部门间的职能交叉、分工不清和工作脱节。多头管理，职责交叉，影响工作效率。
——征收主体不统一。如辽宁省政府已明确地税机关为唯征收主体，但个别地区擅自做主改变征收主体，其弊端：对纳费人不尊重，多头征收、重复检查将增加纳费人的负担；不利于数据统计和收入调度，难免造成部门间的职能交叉和推诿扯皮；不利于费源管理和计划下达，多头管理容易导致费源不清和计划畸轻畸重的问题。
——信息不畅，工作脱节。征收政策的制定、解释权和执行权的分离，容易造成部门间沟通不力，信息不畅，对工作中出现的新情况、新问题反应迟缓，决策失误，影响工作效率。
——影响扩面工作。地税机关能否征费取决于纳费人是否办理了参保登记，由于社保经办机构负责参保登记，地税机关无法实施强制参保，使其履行纳费义务。由于做不到应保尽保，容易造成不公平竞争，直至影响企业的纳费积极性。
●新《决定》建立了基本养老金正常调整机制。辽宁省养老保险负担沉重，2005年参保企业离退休人员335万人，位居全国第一，抚养比为2.2：1，远低于2.9：1的全国平均水平，相当于多负担75万人，每年多支出养老金50亿元。2006年，如按上年全省在岗职工平均工资增长率50%确定养老金提高标准水平，那么辽宁省月人均养老金将增加100元，年将增加支出40亿元，新增加巨额缺口基金难以承受，地方财政将无力负担这笔费用。
●随着人口老龄化的进程加快，养老基金缺口将越来越大，如大连市2005年养老基金缺口资金达到3.5亿元，使该市承担着巨额的养老金支付压力。虽然养老保险基金尚有一点结余(可动用资金约8.9亿元)，但只勉强能维持今明两年支付，随着明年资金缺口的快速加大，大连市也将和辽宁省内其他市地一样通过银行贷款形式确保养老金的足额发放。这样将会一方面有大量个人账户资金在闲置(大连市目前累计个人账户资金已达45亿元)；而另一方面，地方政府当期要投人大量资金或承担巨额利息来确保当期养老金的收支平衡。
基于以上认识，建议：
●基本养老保险欠债问题应作为专项清理工作，按新《决定》辽宁省在2006年先将过去欠债进行调查，逐步具体核实清楚，先拿方案，后进行实施。根据辽宁的经济状况，不可能一步到位，只能慢慢做，建议国家财政对像辽宁省这样问题较大的省份解决拖欠养老金给予补助。
●国家财政对老工业基地做实个人帐户5%以内部分实行半动态补助。为保护先行试点省份的积极性，缓解当期养老金发放压力，调整对辽宁省做实个人账户的补助办法：
——对已做实个人账户的5吭部分，按2005年实际做实额重新核定补助基数，由每年14.4亿元调整为29.4亿元；
——对已做实个人帐户国家财政予以补助的3%部分实行动态补助。改变过去年底国家财政补贴办法，应采取年初或按月进行补贴，使补贴资金及时到位，缓解压力，解决燃眉之急。
●加强稽核征缴力度，做实职工缴费基数，努力增加缴费收入，并为如期据实缴费的守法单位创造出相对公平的税负环境。
●严格审批退休程序，调整统一退休政策，推迟女职工退休年龄。按照新《决定》的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年，养老金中的基础部分增发一个百分点，增加女职工的缴费年限，形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，与男职工享受退休以后的同样的养老金领取水平。
●养老保险个人帐户制度在世界上包括中国在内约有31个国家和地区建立不同形式的个人帐户制度。其中名义个人帐户国家比重为33%，为建立养老保障基金良性循环机制，保证其可持续发展，确保新《决定》离退休人员养老金的足额发放，建议按照黑龙江、吉林两省方案，个人账户只部分做实，其余记清不做实，留给地方发放当期养老金。
●统一各省不同缴费政策乙实现全国联网，简化正常跨区域调转手续，从而可以减少跨省区流动人口的缴费流失。
●加大国家财政对下岗失业人员缴纳社会保险的补助力度。改变单一的社会保险补助模式，通过收入调查，依据下岗失业人员再就业的实际收入状况，实行分档补助。
●变多头征收为一个部门征收，一个征收主体有利于征收工作的开展。
●调整政策，统一缴费基数，实行五险合一征收。
●改双轨管理为国库管理，降低征收成本，提高工作效率，确保资金安全、高效划转。
●赋予征收机关强制手段，增强执法刚性，解决在组织收入中“力不从心”的问题，确保费款应收尽收。
●加快信息化进程，对相关部门进行横向联网，实现数据交换和信息共享。 |
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