当然，有两个问题需要进一步研究。第一，是否明确基本养老金正常调整机制的具体量化指标，是根据同期消费者物价指数(CP0同比例增长还是别的方法?第二，如果量化为根据CPI同比例增长，那么是否考虑在其中嵌入一个不利经济环境下的财务稳定机制，比如当经济情况不好、通胀率很高的时候，规定基本养老金增长幅度不高于CPI和平均工资增长的较低者?
做实养老保险个人账户，完善我国企业职工基本养老保险制度
夏海勇(南京大学人口研究所教授)
新《决定》提出：随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。其中一个重要问题即养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求。从2006年起，国家对养老保险政策做出相应调整。此次调整的核心内容之一是将个人账户的规模由本人缴费工资的11%调整为8%，未来几年全面做实养老保险个人账户。
1、“空账运行”：不能承受的养老之重
20世纪90年代中期，为应付老龄化浪潮，我国的养老制度从现收现付模式向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累制模式转轨。统筹账户完全由企业缴费，个人账户由企业和个人共同缴纳。社会统筹部分实行现收现付模式，个人账户部分实行完全基金模式。改革的政策意图是非常明确的：以统筹账户支付老职工的养老所需，以个人账户应对将来老龄化带来的偿付难题。但是，新养老保险制度运行的结果却难以令人乐观，社会统筹部分的缴费部分远不足以支付离退休职工的养老金，为了保证已退休职工的养老金发放，只能利用统筹账户与个人账户混账管理的便利，“拆东墙补西墙”，直接挪用在职职工个人账户中的资金。结果，按照规定标准缴费的职工的个人账户虽然账面上仍显示拥有一定数量的金额，但实际上都变成了空账户，也就是说这部分钱根本就不存在。结果形成了一种在资金流程上与现收现付没有实质性区别的“空账运行”体制，即形式上的部分积累、实质上的现收现付制。结果是企业职工养老不堪个人账户长期空账运行，支付危机频现。以2004年为例，基本养老保险基金当年支出3502亿元，而历年累计仅有结余2975亿元，仅够半年多的支出需要，除了挪用个人账户外，没有它途。
据不久前劳动和社会保障部副部长刘永富透露，截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账已高达7400亿元，且仍以每年一千多亿元的规模继续扩大。世界银行关于中国未来养老金收支缺口的一份研究报告也指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。
2、“做实”个人账户：巨额“隐性债务”谁买单?
我们知道，从新中国建立开始到20世纪80代末期，我国实行的是计划经济，采取的是“高积累，低消费”的分配政策，政府通过降低职工工资的方式来筹集和积累建设资金，从而保证了我国迅速地建立起了比较完整的工业体系，以及以企业为主体的养老、医疗等现收现付制保障体系。90年代以后，随着社会主义市场经济和新的社会保障体系替代了原有经济制度和社会保障体系，实行了社会统筹与个人账户相结合的所谓“统账结合”的养老保险制度，与此相应，不可避免地产生了“隐性债务”及其支付的问题。
从养老保险改革的角度，我们可以把城镇职工分成三类：一类是在改革前已经退休的职工，称之为“老人”；第二类是改革前参加工作改革以后退休的职工，称之为“中人”；第三类是改革后参加工作的职工，称之为“新人”。“老人”和“中人”在1997年中国养老保险制度改革前并无任何个人积累。改革后新制度下的“中人”和“新人”除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代“买单”。
现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即“中人”和“新人”在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”的同时，还必须缴纳足够的基金偿还原来现收现付模式下社会所欠下的上一代人养老的旧债。共同负担以往未能形成个人积累的“老人”和“中人”的退休所得，结果导致越来越巨大的空账。世界银行的研究数据显示，我国基本养老保险制度的隐性债务高达13.56万亿元。按理，这本是应由国家来支付的社会养老保险基金筹资模式转换中产生的所谓“转制成本”。但是，长期以来我国企业职工中的“老人”和“中人”已经以“低工资”的形式向国家“预付”了社会保障的积累基金，转制后没有任何理由要求他们再次为“隐性债务”买单。因此，在做实个人账户的今天，这笔隐性债务只能由国家来承担。
新《决定》提出要调整个人账户的规模，逐步做实个人账户。这里的逐步，国家并没有提出一个时间表，而另一个更关键的问题是怎样做实个人账户，也没有做出明确的规定。这就意味着此次改革还没有改变现收现付的本质模式。在财政增收和人口红利期的双重利好下，做实个人账户，只是力争养老金缺口不再扩大，防止新的隐性债务产生，而同期养老金发放缺口的历史债务并没有因此而消除。“空账”仍将会继续运行下去，规模亦仍将会继续增加，随着人口老龄化的发展，人口红利期的终结，不断增加的新退休者“做实”的个人账户的获得，个人账户空账的比重仍将会持续上升。2000年“空账”规模仅为1900亿元，到2004年末时已经达到7400亿元，预计今后每年还将会以1000亿元左右的规模增长。随着时间推移，做实个人账户的难度将会逐渐增加。2001年国家在辽宁开始做实个人账户试点，中央财政每年不得不拿出14.4亿；用于填补养老金缺口。一旦在全国推行，国家能有多大的财力来承担缺口?新《决定》提出“各地要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构；加大对社会保障的资金投入。”但这种投人并没有制度保证，到2004年时中央财政和地方财政对养老保险的补助已经达到522亿元和92亿元，如果在全国范围内做实个人账户，即使国家承诺并采取制度化的措施消除转制成本，国家也难有足够的能力来承担如此巨额的养老金缺口。据说政府曾有“划拨国有资产充实社保基金”以消弭“隐性债务”的设想，应该不失为解决问题的途径之一。
3、“做小”个人账户：职工未来养老金会否“缩水”?
新《决定》中，提出了调整养老金个人账户的规模，规定从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户，换言之，新规定不但要求把养老金个人账户“做实”，还要求把个人账户“做小”。
个人账户一旦“做小”，职工未来养老金水平会下降吗?毫无疑问，“做小”，必然导致个人账户积累额的下降，以此计算的个人账户养老金数额也将随之降低，不过“做小”的同时也降低了“做实”的难度，为下一步做实个人账户打下良好基础。但是，改革后的养老金发放结构，对于不同时期参加工作的“老人”、“中人”、“新人”还是会有不同的影响的：
“老人”在养老体制改革之前已经退休，他们本来就没有个人账户，只是按照退休前工资一定比例计发养老金，个人账户“做小”，对他们来说，应该没有什么影响。
“中人”的情况比较复杂，一部分“中人”改革前参加工作、改革后退休，因此他们的个人账户中的积累十分有限，养老金主要来源于基础养老金和过渡性养老金。由于过渡性养老金是由各省、自治区、直辖市人民政府“按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法，”因此，这部分“中人”养老金水平的高低，不能不受到过渡性养老金水平高低的影响。
另一部分“中人”虽然改革前参加工作、但改革后还要工作较长一段时间才退休，他们未来的养老金主要来源于基础养老金和个人账户养老金，而过渡性养老金所占比重较小。如果基础养老金水平没有多少提高或仍保持原有水平的话，个人账户的“做小”无疑会使这部分“中人”未来的养老金有一定程度的缩水。
“新人”在改革之后才参加工作，他们未来的养老金有基础养老金和个人账户养老金两部分构成，个人账户一旦做实后，个人账户基金均来自个人缴费，大小则取决于个人缴费多少。因此，对“新人”来说，工作年限越长、缴费时间越长，缴费数量越多，退休后领取养老金就越多。
世界银行的一份报告显示：在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。在如此巨额缺口的压力下，扩大统筹账户，较迟退休者不得不更多地为较早退休者通过扩大的“基本养老金”提供资金，要普遍提高职工的养老金水平，政府显然力不从心。因此，本次养老新政的出台，恐怕会有违养老金体制改革以来力图实现个人账户积累制的初衷，至少会大打折扣，因为整个养老体系有再次回归现收现付制的迹象。 |
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