社会保障“欠账”，这是本篇所要讨论的第一个认识问题。这几年，媒体时不时会报道说，我国在社会保障上欠老职工几万亿的债务，更有大学者经常在论坛或会议上疾呼，要划拨一定规模的国有资产用以归还欠账。此外，社会保障理论界也常常埋怨：都是这个“欠账”拖拽了社会保障改革的“后腿”。对此，我要进行两个方面的分析：其一，社会保障“欠账”是算出来的。其二，社会保障“欠账”的产生和规模，是同养老金制度改革的制度设计和转轨方式密切相关的。我研究的结论是，我国既然选择了“社会统筹和个人账户相结合”(简称“统账结合”)的养老金制度模式，就无法回避社会保障“欠账”；但我国制订的制度转轨方式不是缩小“欠账”规模，而是扩大了“欠账”规模，而且企图经过体制内消化的方式逐年“偿还”；由于对“统账结合”实施条件认识不足、实施时机把握得不够好，最终造成制度设计的目标不能实现。我的建议是：“统账结合”养老金制度模式，在我国实施条件不够成熟，不应再纠缠下去。
人口老龄化对社会保障的影响，远没有学术界渲染得那么严重。对人口老龄化提早作出预案、未雨绸缪，这是无可非议的。但在这个问题上所出现的“一边倒”和过分夸大的倾向，继而对社会保障改革和发展产生误导，则必须引起重视和反思。一是我国只是刚刚踏进人口老龄化门槛，65岁及以上的老年人口所占比重，刚刚达到国际公认的老龄化标准，我国应对人口老龄化高峰尚有20多年的准备期；二是应对人口老龄化，不一定非要在国家法定的养老金制度引入个人账户制，因为现收现付制也能应对人口老龄化。当然，我也不是绝对反对个人账户，只是不要由政府直接管理。
我们所要讨论的第三个问题，便是社会保障“赎买”。“赎买”这个词是我借用的，特指事业单位改革中出现的所谓“买断工龄”、“身份置换”等行为。这种倾向随着我国事业单位改革的全面铺开，大有蔓延之势。
社会保障的城乡衔接，是本文所要讨论的第四个认识问题。我在前面已经说过，我国社会保障的改革和发展已呈现“三线同时作战”的局面：既要搞好城市社会保障，又要顾及农村社会保障，还要兼顾城乡结合部的社会保障。同时我也尖锐地提出，目前有一种倾向非常明显，那就是企图以城市社会保险统领城乡社会保障建设，对此，我既表示忧虑，更表示反对。我在本书中试图对城市社会保险“下乡”动向，以及把社会保险变成一个筐、所有人群全往里面装等所造成的危害进行剖析，以期引起关注。
改革需要操作艺术
在我国社会保障的改革和发展上，急需做好三件事：一是设计一种社会保障新制度，新制度必须放眼未来、面向全社会，但不能为兑现旧制度的承诺而设计；二是关闭社会保障旧制度大门，门里边的人可以走出来(参加新制度)，但门外边的人绝不能再走进去；三是制订从旧制度转向新制度的过渡方式，主要为过去已被社会保障覆盖的人群而设计。
关于设计社会保障新制度，我重点强调三点：第一，未来的社会保障，其目标应定位于老年社会保障，即从制度上防范老年贫困。第二，必须面向全社会，绝不能只盯着国有单位的职工，至少要把目前尚未被社会保险覆盖的人群都纳入视野。第三，社会保障不采取社会保险的方式，不设立个人账户。
我提出一种低门槛、开放式和可持续的社会保障新制度，要点包括：一是项目少而精，只包括养老和医疗两大项目(养老含“老遗残”)；二是项目捆绑式，养老和医疗两大保障项目整合在一起，不允许参保者采取分拆的方式参保；三是只规定享受社会保障待遇的年龄(年满65岁)，不规定退休年龄，参保者何时不工作完全由自己决定；四是参保成本低，费率控制在工资收入的15%以内，参保单位和个人各负担一半，非组织化就业人员完全由个人负担；五是参保方式要灵活，只规定缴费年限，或把缴费年限折算成点数，允许间断性缴费；六是不设个人账户，实行全国统筹、现收现付。
社会保障改革急需做好三件事：一是设计一种社会保障新制度，新制度必须放眼未来、面向全社会，但不能为兑现旧制度的承诺而设计；二是关闭社会保障旧制度大门，门里边的人可以走出来，但门外边的人绝不能再走进去；三是制订从旧制度转向新制度的过渡方式，主要为过去已被社会保障覆盖的人群而设计
关于养老金制度转轨方式，我认为，在退休养老上只设老人和新人，而不像目前企业养老金制度改革中那样设“中人”。对于过去已被社会保障覆盖的在职人员而言，要么留在旧制度，要么加入新制度，允许其选择。选择留在旧制度，退休年龄和退休金标准仍执行原来的办法，但不排除国家今后会采取“小步快跑”的方式提高退休年龄，比如每年增加几个月，同时退休金标准将按照退休前几年的平均数进行调整。对于在职人员选择加入新制度，国家应予以鼓励。比如，允许参保单位为加入新制度的人员，在社会保障之外设立个人养老账户，注资额在工资收入一定比例内的给予免税优惠。
关于医疗制度转轨，建议对离退休人员和在职人员分开处理。离退休人员的医疗待遇水平不下降，费用由社会保障新制度筹措，但要制订切实防止医疗服务过度和浪费的管理制度和办法。在职人员的医疗保障采取两种方式解决：自达到法定退休年龄起，进入社会保障新制度；在未达到法定退休年龄以前，通过购买商业医疗保险的方式解决，费用由所在单位和个人共同负担。
为保证医疗制度平稳转轨，我建议搭建健康保健和医疗服务的新平台。这个新平台包括三个层次：一是家庭健康保健，具体由全科医生或家庭医生承担，负责公共卫生、健康保健和小病医治；二是慢性病俱乐部，具体由目前的社区医院或二级医疗机构承担，专门负责为诊断明确的慢性病患者服务；三是专科和综合医院，主要负责大病、重病及疑难病等诊治服务。 |
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