金维刚：职工的基础养老金要实行全国统筹

　　人力资源和社会保障部研究所长金维刚（图片来源：新浪财经）

　　由中国养老金融50人论坛主办、天弘基金承办的中国养老金融50人论坛首届峰会于2016年2月27日在北京 金融街 召开。主题为“养老金政策、运营与投资”。人力资源和社会保障部研究所长金维刚出席并演讲。

　　以下为演讲实录：

　　金维刚：各位领导，各位来宾，大家下午好，下面我就养老保险制度改革以及基金投资的问题谈一点看法。主要从四个方面来谈，第一方面是养老保险进展情况，其次是对于目前养老保险制度改革面临的问题做一些简要分析。第三，谈一谈在“十三五”时期，养老保险制度改革的一些重点；最后再讲一下如何推进养老保险基金的运营。

　　首先简要概括说一下目前我国养老保险的发展概况。到去年为止，全国参加城镇职工养老保险、居民养老保险的总人数已经达到了8.56亿，参保率达到了82%。基金的总收入达到了3.22万亿，比上年增长了16.6%；基金的总支出达到了2.8万亿，比上年增长了20.2%%。

　　分险种来看，职工养老保险还是占大头，目前来讲发展还是比较平稳的，到去年为止，参保人数3.54亿，其中在职人数是2.62亿，离退人员是9000多万，抚养比是2.9：1。基金总收入是2.93万亿，比上年增长15.6%，其中财政补助三千多亿；资金支出是2.58万亿基金支出增长率已经连续多年超过基金收入增长率。基金总体的结余3.52万亿，比上年增长10.7%。从总体来看，全国范围之内还是收大于支的，现在还不是全国统筹，各个地区发展不平衡，有些地方存在着收支平衡问题。养老金待遇水平，经过11年调整，去年人均养老金水平达到了2250元以上。

　　在城乡居民养老保险方面，去年全国参加城乡居民养老保险的总人数达到5.05亿，基金收入是2952亿，比上年增长27.8%；基金支出2230多亿，比上年增长42.0%，增长幅度比基金收入增长更快。基金的累计结余，去年已经达到了4564亿，上年增长18.7%，呈现较大幅度增长的态势。去年国务院决定适当提高城乡居民养老待遇水平，到去年12月份，城乡居民的养老金的平均水平已经增加到133元，其中大头还是财政支付的，人均基础养老金是117元。

　　以上就是目前我国养老保险的发展概况。

　　目前，养老保险面临的问题还是比较多的。在座各位都是业内人士，我稍微点一下。一是我国宏观经济形势不景气，养老保障压力比较大。这个压力主要是传导效应，当经济下滑的时候，很多企业不景气，缴费能力下降。同时，许多个人的收入受到影响以后，缴费能力也在下降。最近这几年每年都有3000多万人中断了缴费。同时，随着城镇化的迅速发展，大量的农民工向城镇转移，特别是养老保障方面，很多人纳入城镇职工养老保险以后，对于城镇职工养老保险带来了很大的压力。一方面，参保人数迅速增加，资金规模不断扩大；另外一方面，参保人员对养老金待遇的增长需求也不断增加，而且是刚性的。第二，人口老龄化的速度正在加快，我就不细说了，我们正处于人口老龄化的加速期，而且会逐步进入高峰期，高峰期持续的时间也比较长，到了峰值的时候，每三个中国人就有一个60岁及以上的老年人。国际上很多国家是以65岁以上为基准来讲人口老龄化，但是我觉得就中国目前的人口状况、退休制度以及城乡居民领取养老金的起始年龄来看，还是以60岁及以上所占比重来看老龄化发展水平比较合适。未来人口老龄化以后，对于养老保险基金压力非常大，特别是下一步改革过程中，还面临着向现支现付来转移的态势。第三，各个统筹地区养老保险基金收支不平衡，现在各个地区养老保险基金的收支以及结余的差异比较大，由于劳动力流动也呈现孔雀东南飞的状况，人口输出地区基金积累比较少，现在基金积累总额的一半以上是在东部地区，这也是不平衡的。最近这些年来，每年都有一些统筹地区当期基金的征缴收入不能满足当年的支付需要。同时，在财政补助方面，最主要是中央财政在承担主要责任，90%以上都是中央财政补助的。现在养老保险扩面征缴的筹资难度正在加大。中央要求在各项社会保险方面都要推进法定人群的全覆盖。作为基本养老保险，符合制度覆盖的范围之内的人群大概是10.5亿，按照95%要纳入养老保险方可实现全覆盖，大约需要10亿人参保，现在只有8.56亿人，还需要约1.5亿人。今年实施机关事业单位养老保险制度改革以后，将有5000多万可以纳入进来。除此之外，还有1亿人需要纳入养老保险。这1亿人的扩面征缴难度是很大的。扩面征缴到了现在这个阶段，能进来的都已进来了，进不来的都是比较难进来的，有很多复杂的情况。包括在城乡居民养老方面，实行个人自愿参保，不是强制性的，个人可以不参保，如果没有合适的政策措施，也很难实现这个目标。还有中断缴费的人数不少，这个问题在短期内很难得到根本解决。

　　现在退休年龄还比较低，这也是长期困扰养老保险制度可持续发展的一个很大的问题，而且对于这个问题，社会非常敏感， 老百姓 有很多顾虑。从客观来看，退休年龄制度本身是与经济的发展水平、人口的结构、人均的期望寿命等很多因素是相关的。对退休年龄的调整是一种必然，只是说什么时候调整，怎么调整，调多少，这些是可以研究的。

　　还有一个问题，缴费年限比较短，最低缴费年限只有15年，国际上在缴费年限方面很少有像中国这么短的，现在的平均年数都是20多年。譬如，女工人50岁退休，女性人均期望寿命一般在80岁以上，退休后的余命是缴费年限的1倍多甚至两倍，即使不需要精算也知道这将是不可持续。而且，我国还存在着大量提前退休的问题，除了国家规定的特殊工种可以提前退休之外，还有一些企业不景气，企业和职工合谋办理提前退休，甚至制作一些假材料来申报提前退休。目前，很多地方提前退休的人数是相当多的，所占比例多的地方可以达到20%到30%，少的地方也有10%几以上。

　　现有的补充养老保险发展还是严重滞后，特别是企业年金没有发展起来。这些年来，虽然政府也采取了一些措施促进企业年金发展，但是总体上发展非常缓慢。在过去八年的时间之内，企业年金的覆盖率只增加了两个百分点，难度非常大。年金的发展也不平衡，主要是集中在央企，或在比较发达的地区。

　　关于第三支柱问题，在改革初期曾经提出要建立个人储蓄性养老保险，但是到目前为止还没有出台这方面的政策，导致在基本养老保险方面的压力太大，由于个人的养老储备不足，只能依赖于政府主办的养老保险基金发放基本的养老金。

　　养老保险基金能否实现保值增值也是一个长期存在的问题。但是，过去没有制定基本养老保险基金投资办法，主要是将养老基金都存在银行里，约占基金总额的99%，此外从银行购买国债。这导致基金的收益是比较底的，有时是负收益，处于贬值的状态。

　　关于“十三五”时期养老保险制度改革的重点，第一还是要推进实施机关事业单位养老保险制度改革，去年出台了改革方案，到目前为止还没有正式实施。今年将会正式实施，因为各地方案都已经制订完毕。下一步在推进实施改革的过程中，根据我们在前期的调研过程中所掌握的情况，感到难度非常大，关键问题就是如何解决好在职人员退休待遇如何确保不会下降，因为方案设定的过渡期也是有限的。在过渡期结束以后怎么办？在制度设计上，试图通过补充养老保险，来弥补改革前后的待遇差，如果缴费能够做到位，将来至少有比重占20个百分点的年金可以弥补待遇差。但是，这方面难度很大，特别是财政全额供养单位的职业年金中单位缴费是计账式的，实际上并无现金投入，将来如何计算其投资收益也会遇到问题。目前在实施方案的设计以及下一步实施过程中，都会面临着很多复杂的问题。除公务员参保缴费相对比较容易之外，但是事业单位改革实施的难度很大。现有庞大的各种事业单位是具有中国特色的，也是国际上少有的，类别五花八门，情况非常复杂。在改革实施的过程中，首先面临的就是缴纳基数很难确定，许多事业单位在绩效工资等方面是自行来确定收入分配的，而且差距很大，有些地方事业单位之间的收入差距达到20倍。因此，事业单位的缴纳基数不易确定，哪些收入可以纳入基数，哪些收入不能纳入基数，都不是轻易能确定的。有些地方的护士的缴费基数可能大于省长，你说这合理吗？还有地方编制制度是混编的，并不是确定到人头的，现在一旦改革，谁是编制内的，谁是编制外的？很难说。对于现在编制外的人员，与编制内的这些人同工不同酬、同工不同保障，将来也会引发社会矛盾。所以，我们预计今后实施改革的压力和难度都比较大。

　　第二，职工养老保险的基础养老金要实行全国统筹。这是今年的一项改革重点。目前，全国统筹的方案正在制订过程中，制订的难度也比较大，因为涉及到对基本制度的认识和将来如何来完善个人账户等等相关的问题，还涉及到财政的责任，包括中央财政和地方财政的责任问题，目前来讲还存在着一些不确定性因素。一旦实行全国统筹以后，如何界定中央和地方的责任，特别是一些经济比较困难的地区，如何在全国统筹之后得到必要的保障，这也是后续需要研究的问题。

　　第三，关于完善城镇职工的养老保险个人账户问题，在本世纪初从辽宁开始试点做实个人账户，到目前为止已陷入困境之中，很难再做实下去了。辽宁在多年前就已经走回头路了，因为做实不下去，统筹基金不够支付，要继续靠借支个人账户积累的基金来发放养老金。对于个人账户问题，目前也还是有争议的，主要有两种观点，一种是认为应坚持统账结合的制度模式并保持现有的个人账户规模，另外一种主张是实行大账户。这方面现在还没有最后确定，还属于正在研究和探讨过程中，但是大的方向是不再继续做实了，想做实很困难。至于如何完善个人账户，这个账户怎么来管理，怎么来界定？这些都还是需要研究的，这也是今年要出台的办法。

　　第四，关于延迟退休年龄的政策，今年将会起草一个方案，并向社会征求意见，修订之后将在明年正式出台。在政策出台以后，会有一个过渡期，大约是五年左右，到2022年的时候才会正式实施。延迟退休年龄政策是这些年来一直属于社会热议的焦点，舆论上出现一边倒的倾向，提出的质疑比较多，特别是一些企业的职工和退休人员，反响比较强烈。我觉得在这个方面，应当把握一些原则：应该坚持以人为本，这涉及到广大职工的切身利益，特别是各类群体情况差异比较大，所以这方面要考虑到不同群体的情况。在制订政策的时候，尽量能够稳妥一些。其次，要统筹兼顾，因为涉及到很多因素，不能仅仅考虑基金的收支，还要考虑其他因素。我个人认为还需要一定弹性，现在存在着很多复杂的情况，如果简单的采用“一刀切”的办法，让所有人都按照这种方式执行，可能会遇到一些矛盾和问题，这方面还是需要一定的弹性。国际上是有这方面经验的，我觉得可以借鉴国际经验，引入弹性退休的机制。这是一项公共的社会政策，需要非常重视民意，需要正确的引导社会舆论，否则的话，将来这个政策出台以后，社会的阻力会比较大。

　　第五，要建立兼顾各类群体的合理的养老金调整机制，现在已经迫于眉睫的。现行的调整方式不是长久的办法，还是需要借鉴国际经验，建立一个合理的调整机制。

　　第六，促进企业年金与职业年金的协调发展。在机关事业改革以后，职业年金是采取强制性的方式建立的。与此不同的是，企业年金是由企业自主建立的。这样就会在补充养老保险领域会形成新的矛盾，这是一个比较大的问题。我觉得对于这个问题，应当从一开始就需要关注，需要在整个补充养老保险领域，协调促进企业年金与职业年金的发展。特别是要对企业年金发展尽可能创造一些条件，提供一些必要的政策优惠，促进企业年金的发展。这包括税收的优惠政策，包括在年金制度上，还有些方面不适合实际的需要，应当进行适当的调整。在年金的集合计划方面，还有很大的发展空间。总之，在机关事业单位改革以后，我们要重视在补充保险领域形成的两种制度安排所导致的矛盾，将来应当朝着协调统一的方向发展，最终实现在补充养老保险领域的形成统一的年金制度。

　　最后，谈谈关于推进养老保险基金运营的问题。就养老保险来讲，属于长期的制度安排，基金需要长期积累。从国际上来看，存在着不同模式，有现收现付式，也有基金积累式。现收现付是需要很多条件的，包括合理的人口结构、经济稳定的增长等，才能使这种现收现付制能够实现可持续发展。就中国而言，由于人口结构是畸形的，将来的抚养比也是很难满足现收现付的需要。因此，如果今后实行现收现付，将来基金收支压力会非常大，风险也很大。所以，养老保险基金还是需要有必要的积累，积累以后就需要投资运营，使它能够保值增值。从经济学的角度来讲，养老保险应当是具有金融属性的。从国际上来看，很多国家都非常重视养老保险基金的投资，这并不只是保值增值的问题，实际上，这么一个庞大的基金，对于经济发展也是非常重要的。养老保险基金投资应该纳入到政府的宏观经济政策之中开统筹考虑。我国过去在这方面做得不够，导致大量积累的基金都处于贬值的状态，其实这不仅对基金来讲是损失，对国家的经济发展来讲也是一个损失。我们需要正确的认识养老保险基金在整个经济发展中的地位和作用。

　　去年8月，国务院发布了养老保险基金的投资运营办法，但是目前还没有实施，正在做一些准备。这项投资办法在很多方面还是比较合理的，比如在投资渠道方面，还是实行多元化投资的策略，可以投资于国家的重大工程和重大建设项目，包括对国企的改制、上市进行股权投资。这一点我觉得非常重要，中国与很多国家不一样，我国的国有经济非常强大，政府掌握大量优质的经济资源，所以在国有经济领域的投资，相对来讲是比较稳健的，而且投资回报率也比较可期，风险比较小。譬如对首都机场高速的投资在三年后就可以收回成本，此后的收入就是投资的收益。像这种好事，也可以安排养老保险基金来分享一下。如果在投资策略方面能够利用国有经济的优势，可以使养老保险的投资收益达到比较高的水平。同时，上述投资办法也明确可以投资于各类债券类的固定收益产品，通过杠杆的作用，把可以投资的比例扩大到135%，放大了投资效应，这一点也非常重要，对养老保险基金保值增值是有利的。我国现有基本养老保险基金规模积累已经达到了4万亿，规模是很大的，投资的前景还是很可观的。

　　在上述投资运营办法中提出可以投资于一些风险型的产品，包括股票、股票型基金等等，而且上限可以达到30%。对此，曾经有一些争议。其实，在基金实际投资的时候，不一定会达到上限，不管是企业年金也好，还是社保基金也好，在风险投资方面都是严格管控的，一般不会达到政策设计的上限，不会顶到天花板。通过在投资方面风控机制的建立，应当是能够把这方面的风险降在比较低的程度范围内，达到可控的效果。

　　现有的养老保险基金积累虽然有4万亿，但是真正能够用于资本市场进行投资的部分其实也是有限的。目前，养老保险还没有实现全国统筹，养老保险基金还是分散在各个统筹地区，虽然号称早已经实现了省级统筹，但是，除了极少数地方实现了完整意义上的省级统筹之外，绝大多数地方只是实行省级预算和调剂金制度，还没有真正归到省一级统收统支。如果将养老保险基金进行投资，首先要经过基金归集的过程，现在各地的养老保险基金都存放在一些国有商业银行中，存款期限也是根据地方财政的安排，包括存活期、一年期、两年期、三年期的都有。在基金归集过程中，由于基金比较分散，存款期限也不一样，今年如果真正能归集到位，能够超出1万亿就很不错了。在有关基金投资运营的具体实施细则出台以后，投资运营规模也不会像社会上期望的那么大，也不会很快就有大量资金进入到资本市场。同时，为了保证投资安全，上述办法规定将基金的委托权交给省级政府，这还是很有必要的，如果太分散了，风险管控也是比较困难的。在实施基金投资运营之后，需要加强风险防控，建立相应的防控机制，并加强监管。

　　此外，从今后的长远发展来看，在多层次的养老保障体系建设方面，还需要加快建立第三支柱的建设，目前在这方面还是比较薄弱的，特别是过去在改革初期提出要建立个人储蓄性养老保险，到目前为止没有出台任何政策。而且从个人的养老保障的现实需要来看，这也是不够的，个人除了参加政府主办的基本养老保险以及参与年金之外，个人对养老也应当自主承担一些责任，在个人财产中也要有这方面的安排。在个人养老金融方面，我认为也需要在“十三五”时期进行必要的制度建设，政府通过政策的引导和扶持，让个人能够有这种意识，除了通过公共养老金来提供基本的养老保障之外，或者通过补充养老保险提高待遇之外，还可以通过个人养老金融资产的储备，通过这方面的理财或投资，可以委托商保机构进行专业化的投资来获得更多的收益，提高个人养老保障水平。

　　以上就是我对养老保险制度改革与养老保险基金投资方面的一些个人看法，仅供参考。谢谢各位！