从“分类”到“分层” 进一步深化国企改革

　　张晖明 

　　中国国有企业改革“再出发”的重要特征，是依据国有资本配置及其所发挥功能进行“分类”施策，推进改革不断深化。

　　笔者在对“分类”改革进行理论分析的基础上，联系改革实践的推进内容，认为有了“分类”，还要“分层”。这样的“分层”表现在三个方面：在明确“终极出资人”出资行为基础上派生的出资链条治理权力的分层；配合“分类”取向，联系产业体系和技术体系不同环节层次，选择国有资本配置重点和动态优化举措；在明晰公有资本的“终极所有者”概念基础上，结合政府财政账户体系，需要对不同政府层级的公有资产配置运营内容和管理方式加以分层。

　　而随着“分类”“分层”改革进程的深化，也呼吁经济理论有新的突破和创新。

　　“分类”举措打开深化改革新空间

　　为了更好地贯彻落实十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了对国有企业实行“分类”改革，打开深化改革的新空间。

　　《指导意见》明确对现存的国有企业要进行“分类”，在分类的基础上选择不同的改革举措。对于“分类”的理解认识，实际上包含了对于国有资本的现有配置需要结合资本所处的产业领域加以分类施策，使国有资本配置与相关产业领域的技术和市场结构特点结合起来，使之符合国有资本配置的产业领域的功能特性，兼顾了“国有资本”与“产业领域”两个方面的经济含义，这当然是一种更加贴近现实经济运行特点的认识深化，也是在总结前期改革动作的经验基础上的新的改革动作。

　　有了分类就有了对于不同行业国有企业改革举措的区别，而不是“大呼隆”“萝卜青菜一锅煮”，显然是有助于改革举措更具精确性、针对性，从而提高改革措施解决问题的效应。因此，必须充分肯定“分类”对于推进改革深化的积极意义。

　　跨出这一步，在明确“积极发展混合所有制”作为深化改革新的“突破口”的总体方向基础上，将现实经济生活中国有企业分出了“商业类”与“公益类”，商业类中根据国有资本所处领域的产业功能和市场可竞争性特点又进一步细分为商业A类、B类，这样有助于在深化改革中确定引入非公有制资本的规模数量和占股比例。之所以有这样的再细分，其中所蕴含的道理还有，现代公司股权结构的设置是决定和影响公司治理的主要经济因素。

　　毫无疑问，《指导意见》对推进企业制度创新是下了功夫的，其着力于制度创新的推进可以概括为五个方面：

　　第一，积极发展混合所有制，以此作为深化企业改革的“突破口”，进一步完善现代企业制度。第二，从“管资产”转向“管资本”的国有资本管理体制创新，以管理对象和内容的变化促成管理工作方式和管理目标的变化。第三，组建国有资本投资、经营公司，创新国有资本经营制度。第四，带动对于国有企业领导人分类分层次的管理问题的解决，促成对经营人才的市场化评价。第五，促成经营者和员工激励制度创新。

　　“分类”的边界取决于市场发育水平

　　我们都喜欢将国资国企改革一并表述，其实两个关键词涵盖的不是同一个问题。国有资产管理的改革问题，需要转向以资本的价值增值能力为工作目标；国有企业的改革是组织对象问题，所以是一个资本在什么领域，以多大规模配置，以什么方式配置的问题。

　　可以说，有了分类归属，相应的考核内容和指标标准内容也就有了确定的依据。但是，具体操作中，落实“分类”归属不仅仅是企业对象，还有企业业务结构和承担具体业务的历史因素的清理问题，会影响“分类”改革的实际效应。

　　比如，某地将所属国企分成了三类，竞争类、功能类和公共服务类。A企业明确在竞争性领域，相对强化促进了其走整体上市的路，带动了整个组织体系、业务体系考核变革。但出现一个很有意思的问题，作为当地最有实力的国有企业之一，A企业以往不同时期也承接了在当时情况下政府交办的某些特别的任务，有些出资投资并不一定追求回报。这也恰恰体现出国有企业在宏观经济运行中能够发挥的特殊功能。在这一轮改革中，A企业明确归类于竞争性行列，自然其接受考核的第一指标就是营利。在这样的考核约束下，其资产总量中属于“历史负担”这部分资产数量，是否进入资本经营责任范围，就成为一个需要区别认定的具体问题。在明确划定分类的情况下，对部分业务应加以单列，不纳入总体的考核内容。

　　这个案例给我们一个启发，就是传统体制下的国有企业在某个经济周期环境下，承担某个不属于企业经营必须承担的社会事务，在新的对企业经营活动归类确定考核目标基数时，需要予以区别隔离，也就是业务结构的“分层次”处理。正是由于企业既有承担的经营业务和财务结构，在接受分类的时候，往往很难分解其承担的某些“副业”负担，最终也就很难使用客观的严格的指标考核手段对企业进行评价。正是由于这种原因，有可能会影响“分类”改革的进一步深化。

　　可以说，“分类”本身还存在着不确定性，因为分类要找到“类”的边界，“类”的边界取决于市场发育水平。况且，从动态来考察市场发育，“类”的边界也是移动变化的。因为随着市场化改革的不断深化，会造成“类”的边界移动，所以“类”的区分不可能一蹴而就，这也是“分类”改革的难点。

　　“分类”改革需要“分层”机制配合

　　“分类”改革碰到掣肘时，就需要“分层”机制的配合。这里主要强调的是，由投资链条延展派生的产权关系层级、国有资本投资重点选择与产业领域层次，以及和“终极出资人”身份相关的政府行政层级三种形式的“分层”管理国有资本配置问题。

　　首先，在明确“终极出资人”出资行为基础上派生的出资链条治理权力的分层。

　　现实经济生活中，投资者手中所掌握的是一定数量的“价值资本”（货币价值数量），出资投放于某个产业领域的具体承担经营活动的企业组织，依法注册成立“企业法人”。这一企业在经营活动中，根据业务发展需要和治理规范，会产生对外投资，由此表现为投资产权能力的派生。善于经营的企业，正是通过这种项目发现和组建“子企业”形式，调度和吸引其他社会资本共同联合出资，放大自身的资本运营能力。组建新企业的“发起人”以开放股权参与机会，相应具有动员利用社会资本的“收获”，形成不同投资者相互之间既“相互合作”又“相互制衡”的关系，有利于保留优化治理结构积极“通道”。

　　然而，产权链条最终要追溯到究竟“初始产权主体”（最终所有人）是谁，这里存在着所谓“初始产权”（最终产权归属主体）和“派生产权”（接受投资使用资产的产权主体）之间的关系。

　　我们不难发现，积极发展“混合所有制”，联系产业领域的投资机会而言，实质上涉及产业领域的开放问题。当初始产权即“终极产权”主体得以明确，积极发展混合所有制与坚持公有制原则，是在两个不同层次上，两者可以并行不悖。诚然，产业领域的开放，还涉及产业领域在国民经济体系中的地位、产业开放可能产生的市场稳定性管理能力等方面的因素，这些因素有人将其概括表述为“产业安全”问题。这也就是国有资本管理改革与企业改革走向深化的结合点。

　　在这里，我们所强调“分层”工作重点，是要在基本经济制度坚持公有制主体地位的同时，解决好公有制与市场经济的相容性。按照坚持终极所有权的公有制性质的思路，国有资本投资主体一般采取投资公司或主权投资基金形式，保持在价值资本管理上的灵活性。根据明晰国有资本最终控制人的要求，联系各级财政能力为载体的多层次政府主体存在，由此就提出公有制属性的所有权与中国政治经济生活中的五级政府主体相一致的财政账户体系结构，表现为中央政府所有权、省市政府所有权、地市政府所有权、县政府所有权直至乡镇政府所有权。

　　解决了终极所有权层次主体，才能解决好在同一投资产权链条，究竟“混”在什么层次才具有关键和根本性意义。混合所有制企业本身是多个“出资”主体合作生成的“用资”主体，是所有权的投放运营实现的组织对象。出资者（所有者）在股东大会上说话，推举派出董事（产权代表）参与公司治理。与此相关联，加快组建国有资本经营公司的改革任务内容就顺其自然地摆在了改革任务配套的工作内容清单之中。组建接受授权经营国有资本的市场主体，具体承担行使出资人权利的当事人，结合弄清楚“出资”“用资”关系，也就不难理解坚持公有制和推行混合经济是可以并行不悖的。

　　有些人不理解这种出资用资关系，甚至认为“发展混合所有制经济就是慢慢要否定公有制”。显然，这种看法是不懂得“所有权实现理论”，不懂得“名义的或货币的所有权”与“实际的使用权”即“法人所有权”之间所发生的分离，不懂得现代产权因投资行为可能不断“派生”。

　　而在改革推进到国有资本的经营主要由国有资本经营公司承担时，围绕产业安全和国有资本保值增值为目标的国有资本经营公司，一方面根据市场化条件和国家经济发展的阶段任务目标，发挥控制力、影响力和抗风险能力的作用，同时又可以根据市场环境特点和经济运行动态特点，做出决策判断，运用“进入”“退出”的灵活性发挥经营活动的市场活力。

　　需要注意的是，如果没有对围绕所有权实现具体形式和路径全面的理解，就可能出现推进混合所制改革行动上，存在“为混而混”的现象。实际上，混改的推进是一项十分复杂的系统工程，应该既“急不得、快不得”、又“等不得、慢不得”，既紧迫又需要特别谨慎。如果急于推行，缺乏市场环境的公平性条件，极有可能造成“伪混”或“为混而混”。说到底，推进混合所有制改革，是一个需要创造出更加充分严苛的外部条件的长期努力才能实现的改革任务。

　　综上，在明晰“终极所有权”主体的基础上，对于投资行为的责任链条加以分层，不仅促成终极所有权经营主体的身份清晰，也能够为投资场合的治理提供根据，有助于作为“用资人”场合的企业治理结构的合理化和不断优化，通过“出资人”“用资人”关系形成更加清晰的产权责任关系，赋予企业法人更大更多的经营决策自主权，以加强提高企业决策的灵活性，提高企业的经营活力。

　　其次，配合“分类”取向，联系产业体系和技术体系不同环节层次，选择国有资本配置重点和动态优化举措。

　　国有资本的配置投资重点项目，需要联系产业体系和产业技术链条层次环节考虑，更多地选择在基础产业和上游技术层次上布局，在研发等具有外部溢出正效应的共享技术和基础设施等产业体系和技术链条层次上多投入、多用力，为塑造产业生态环境多投入，以发挥国有资本的主导作用。考虑到与“分类”思路相结合，国有资本终极所有者主体，需要根据自身所掌握的资本规模能力、产业发展的阶段目标和社会资本市场环境，选择在产业技术链条的不同层次上投放国有资本，以带动影响其他社会资本进行开放性合作，促进国民经济发展方式转变到创新驱动的发展轨道上来。

　　再次，在明晰公有资本的“终极所有者”概念基础上，结合政府财政账户体系，需要对不同政府层级的公有资产配置运营内容和管理方式加以分层。

　　客观上说，全社会国有资本管理体系，不是以“条管理”形式出现，也不能用“条管理”办法。国务院国资委所发挥的是专门职能对全社会范围的“国有资产”管理加以指导，这也符合处理中央地方关系的基本原则。正是因为以五级政府财政所承担的政府账户功能，我们可以将中央政府、省市政府和地市政府财政账户所管理的公有资产归为“国有资产”范畴；县级财政和乡镇政府财政账户所管理的资产，作为地方公共资产，参照国有资产管理办法进行管理。鉴于县乡的行政层级，其日常工作内容更多地与基层群众的生产生活相关联，他们所掌握的公有资产必然更多地与自身区域工作内容相结合。因此，国有资产“分级管理”的体制安排，形成了“新国资管理组织体系”。

　　在明确“分类”的基础上，引入对国有资产的“分层”管理，以推进国有资产配置运营管理更好地与市场经济的“活性”相融合，使“混合所有制”改革动作更加扎实、更加稳健有力。

　　深化国企改革呼唤经济理论创新

　　国有企业改革不是一个简单的经济问题，具体的改革内容展开涉及“四性”特点。

　　第一，政策上的敏感性。积极发展混合所有制与坚持公有制是两个不同层次的工作内容，两者可以并行不悖。而且，通过对国有资本的价值型管理，以价值股权投资投放国有资本，使具体承担市场经营活动的企业以混合所有制面貌出现，完全符合市场经济的国际惯例，将公有制实现形式与市场经济相融合。

　　第二，关于积极推进混合所有制与产业领域开放，从而涉及“产业的安全性”问题。毋庸置疑，产业的开放需要谨慎为之，确实有一个产业经济安全性需要严肃对待处理，不能盲目冒进。从这个意义上说，推进混合所有制改革是急不得的事情。对此要有充分的认识，要以平和的心理对待。条件不具备情况下的“混改”必然会存在资产定价不准的“资产流失”问题。

　　第三，基于公有制的基本属性，对于改革的举措和改革效果的评价，改革成果的民众共享，与全体民众相关，由此必然涉及“民生的关切性”。因此，需要深入推进配套改革，创造公平的市场竞争环境，防止“机会”错配和“利益输送”所引起的社会问题。

　　第四，“混改”操作配套要求的复杂性。积极推进混合所有制改革任务所涉及的相关配套和市场因素不是一个简单的产权多元化问题。如何充分揭示和处理好改革举措的协调、措施效应的递进和相伴风险的消解，十分复杂，不能简单地用完成“任务”方式安排，需要稳健为之。

　　而我们既有的相关理论存量，以及与这种理论存量相联系的行为惯性，都是改革必须解决的“路径依赖”的牵扯力量。因此，继续深化国有企业改革需要在理论上有新的突破。只有在理论认识突破的基础上，才能真正塑造出国有资本的出资主体，解决好由谁出面处理“混”的问题，“混改”以后的国有产权经营维护问题，以及结合经济发展阶段目标和市场环境变化机会的国有资本的灵活进退操作问题。

　　（作者系复旦大学经济学院教授）